参与式预算的效率问题分析

参与式预算的效率问题分析

【摘要】参与式预算对于实践协商民主、提高预算的透明度等方面具有重要作用，但与以结果为导向的绩效预算相比，参与式预算的效率问题一直备受诟病，也成为制约其推广的一大阻碍。那么，参与式预算真的是一种低效率的民主吗？本文主要立足于经济学研究的视角，首先阐明参与式预算对于实践协商民主、维护社会公共利益的重要作用，再分别从理论和实践两个方面分析参与式预算的效率问题，并联系新《预算法》的出台，指出参与式预算的未来走向。
【关键词】参与式预算效率民主
一、参与式?A算开启协商民主的新形式
（一）参与式预算符合新《预算法》理念
近年来，以结果为导向的绩效预算逐渐成为我国财政预算管理的主导形式，不可否认，绩效预算在提高资金使用效益、转变预算管理理念和工作方式等方面都有积极的作用，但是，绩效预算主要是行政机构为解决财政资金不足的问题而实行的自上而下的自我改革，社会公众和地方人大都不在参与的行列，所以这种预算管理方式是缺乏相应的监督和约束机制的，而且一味以绩效为导向的预算管理也容易出现短视效应和其他负面作用。就这方面来说，参与式预算却能够很好地弥补这一缺陷。
参与式预算是公民直接或问接参与公共资源使用与分配的机制或过程，也就是地方政府将预算中与民生事务紧密相关的项目予以公布，通过采取听证会、质询等方式让民众和人大参与预算项目的制定和抉择，以充分发挥社会民众与地方人大的建议与监督职能。
2015年1月1日起正式施行的新《预算法》在观念、原则和机制方面与旧《预算法》相比都有很大的不同。新《预算法》的本质是为了更好地保护社会公共利益，加强公共财产的管理，可以说这部预算法从观念到原则再到机制，都充分体现着这一点：观念上要加强权力机关之间的相互制衡以实现财政控权，维护社会公共利益；原则上强调加强预算权力的约束，将赋权与限权相结合，并细化、公开预算内容，从而彰显规范、全面、透明的预算原则；在具体机制上，要求加强预算过程控制，细化预算各程序和方式。
一定程度上来说，新《预算法》加强预算公开、预算监督的规定是对在我国实践了十余年的参与式预算的回应，参与式预算着重体现的公众参与、民主协商、强化人大与民众的监督等特点以及客观上要求的预算内容细化、预算透明公开等方面均与新《预算法》的思想相一致。所以，参与式预算的实践不仅为新《预算法》所认可，而且也获得了一定的法律支撑。以民众需求为导向的参与式预算不仅有利于彰显普通民众的主人翁地位，也是提高财政资金使用效益、维护公共利益的必然要求。
（二）参与式预算在我国各地的实践
参与式预算在我国的实践主要有两种形式，一种是民众代表咨询与人大代表决策相结合的方式，另一种是人大代表和民众代表共同协商决策的方式。第一种方式主要以浙江温岭和上海闵行为代表，在这种方式下，来自社会的普通民众主要参与预算的初审阶段，并发挥咨询、建议的辅助作用，最终的预算决策权掌握在人大代表手中。第二种则主要以黑龙江哈尔滨、云南盐津等地为代表，这种方式是将民众代表和人大代表联合组成预算参与委员会，共同就涉及本地区公众利益的项目进行讨沦、决策，以中国发展研究基金会在无锡和哈尔滨的“参与式预算项目”为典型代表。
这两种形式的参与式预算都在一定程度上激活了地方人大的预算审议与监督职能，也激活了地方协商民主的实践，有利于实现社会多元主体之间的利益调整和社会稳定。而且，多地的实践表明，参与式预算有利于优化地方政府的公共支出结构，在强化地方政府责任和完善地方政府治理方面也具有积极作用。但我们也需要看到，我国的参与式预算仍然属于政府主导的咨询性协商模式，法制规范性较差，距离成熟的协商民主仍有一定差距。
二、参与式预算的效率问题分析
参与式预算对于提高预算监督力、扩大协商民主具有积极的作用，但它所要求的广泛的公众参与也令人质疑：其会否因为过于追求民主而导致预算管理的低效率甚至无效率。下面将从理论和实践两个方面来具体分析参与式预算的效率问题。
（一）理论角度
1.公共选择理论
社会公共资源的数量是有限的，而对公共产品的需求却是无限的，因此必须提高公共资源的配置效率，维护公共利益。公共预算是政府配置社会公共资源的一种重要方式，为了将有限的公共资金配置到能发挥最大社会效益的地方中去，首先必须了解、整合社会公众的偏好。
根绝阿罗不可能定理，投票过程中人的行为、目标和偏好是不会变的，通过某种规则来集合个体偏好是不可能的。但公共选择理论代表人物布坎南则认为，在交易和选择中，人与人之间会相互讨价还价、互相妥协，最终达成一致意见，所以他认为在事实中不可能性定理并不存在。其实，包括公共预算在内的很多公共政策的制定都属于公共选择行为。
按照公共选择理论，民众参与到预算中来，自由地表达他们的想法，最初差异性和多样性的想法会通过协商逐渐改变、统一，在有效的参与式预算中，民众之间的相互交流、相互启发会帮助他们确定对项目的取舍。所以从这个角度讲，将普通民众纳入其中的参与式预算是能够改进公共资源的配置效率的。
2.委托一代理理论
纳税人（民众）委托政府管理预算，这属于民众和政府之间的委托一代理关系。在我国，预算对于大多数人来说，是一个专业性、技术性很强的领域，只有少数的专家、学者才能参与预算。所以，普通民众要想了解预算必然会付出巨大的信息和时间成本，且获得之后的效果又是极其不确定的，即委托一代理双方存在信息不对称问题，那么这种情况下民众对预算就是一种排斥和不信任的态度。但在参与式预算中，参与的主体有民众，还有财经专家、学者，民众不仅可以从政府部门获取信息，而且还能通过和其他民众、群体的交流中共享信息，通过网络资源主动搜索信息，并提高自身的学习能力和信息分析能力。所以，有效的参与式预算能够降低民众收集信息的成本，增强他们对于信息的获取能力，缓解民众与政府之间的信息不对称问题，并进而提高他们参与预算的热情和效率。（二）实践角度
由于参与式预算的项目决策是在公众充分了解、参与的基础上得到的，民众的意愿得到了最大程度的满足，所以与传统的预算管理模式相比，参与式预算不仅可以减少由于政治和技术等原因造成的失误，而且能够大大提升它的执行效率。
在浙江温岭、台州等地进行的参与式预算改革帮助优化了地方政府支出结构，当地公共服务的供给数量和水平都得到了极大地改善，证实了参与式预算在地方政府治理、提高管理效率等方面的积极作用。哈尔滨和无锡的参与式预算更是将民众和人大代表一起作为预算决策的主体，这种“公共项目公众点菜”的模式让民众真实地了解政府预算决策中面临的间题和挑战，提高公民对政府的信任感，减少“免费午餐”现象，也使得预算资金的筹集和使用更为高效。
在参与式预算中不仅有普通民众、人大代表，还有财经专家和学者，他们集思广益，为预算项目的制定建言献策，使参与式预算能够集民主与科学为一体，从而避免了传统预算在执行中反复调整而导致的效率低下、资源浪费。
当然，在参与式预算的实践中也确实存在着一些低效率的情况，比如民众参与积极性不高、民主参与流于形式以及组织各方耗费了巨大的时间和资金成本等等，这些情况也是需要我们给予正视的。
三、参与式?A算的未来走向
参与式预算符合新《预算法》主张的预算公开、透明，加强预算监督等要求，但在地方政府财政资金压力日益加大的情况下，提高预算效率，加强预算绩效管理成为必然之选，而且，新《预算法》已经以法律形式明确提出了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。所以，未来参与式预算应当与绩效预算相结合，比如可以将公众参与预算作为绩效预算评价机制的重要因素，以公众对预算的满意度作为衡量绩效的重要指标。更为关键的是，参与式预算要在稳固预算监督和约束效果的同时，优化民众参与预算的程序，提高参与式预算的效率，以实现有效率的民主。
为了降低组织民众以及民众自身参与的成本，从法律上考虑，可以在预算法之下制定一些其他法律规范来明确参与式预算的基本原则和程序，而且这些法律文件的效力不能过低，以使民众的参与更为规范化、法制化；从预算内容上来说，还需要细化、精确化预算项目，确保民众和人大代表能够看懂、看清预算，既提高预算的执行效率，也强化对预算的监督效果。当然，提高民众的民主意识，鼓励民众积极参与到这种民主协商制中来，也有利于提高民众的参与效率。
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