组织场域对新型农村合作金融机构支农绩效的影响_财政金融论文

陈东平，周振，南京农业大学经济管理学院，南京210095。

一、引言
伴随着“农村金融新政”的逐渐展开，一些地区放宽了农村金融机构的准入政策，积极发展以农民资金互助为主要形式的新型农村合作金融机构(NewRuralCooperativeFinanceOrganization，以下简称NCF)。由于农村金融历次外生强制性变革的支农效果不尽如人意，因此，由农村经济主体自发成立的NCF能否拓宽农户的融资渠道、破解“三农”的融资困局，自然成为各界关注的焦点，也引发了学界对其支农绩效影响因素的大量分析。早先研究主要着眼于NCF的资本存量、信贷利率以及当地农村金融市场对其支农绩效的影响(贾万军等，2008)；随着研究的深入，许多学者发现仅从运营效率和经济逻辑的角度难以对NCF支农效果的形成机理给出令人信服的解释，政府部门、社区规范、政策法规等正式与非正式制度均与NCF的支农绩效息息相关(邵传林，2010；王玮等，2008；XiaLi,2011)。于是，讨论的焦点进一步转化为制度会对NCF产生哪些影响？这些影响得以实现的载体和路径分别是什么？它们是否会促进NCF支农绩效的改进？在全国各地的NCF试点工作如火如荼之际，这些疑问的解答不容回避。
组织分析的新制度主义观点认为，组织并不是一个封闭的系统，它生存在由主要供给者、资源和产品消费者、管制机构、生产相同产品和服务的其他组织等共同形成的一种制度性生活所公认的区域——组织场域(OrganizationalField)之中。组织运行时，场域中的不同参与者为实现各自的利益，会产生“强制(Coercive)”、“规范(Normative)”、“模仿(Mimetic)”等引诱或迫使组织采纳合法结构与行为的制度性压力(InstitutionalPressure)，从而影响组织的内部构成和战略选择，最终型塑组织绩效(熊万胜，2009；吴特等，2011；G.StevenMcMillan,2005)。显然，不同于强调经济环境和资源禀赋的“产业结构观”与“资源基础观”，组织场域理论主要着眼于中观层面的制度环境对组织形成的强大影响，这就为本文指出了思考问题的方法和解题的进路。缘于此，笔者遵循组织新制度主义学派的理论框架，结合对盐城市“农民资金互助合作社”试点情况的实际观察，提出了一个围绕着NCF，由地方政府机构、正规金融组织(主要是农村信用社，包括改制后的农商行)、农民经济合作组织和当地农户等行动主体组成的组织场域，并逐一分析政府管制、农信社关注、农户认知、组织间模仿等组织场域作用于NCF支农绩效的影响机理，尝试讨论组织场域在NCF支农绩效中所发挥的作用，以期为理论界的进一步研究和实践中NCF的进一步发展提供参考。
二、案例背景、理论分析与实证检验
(一)盐城市“农民资金互助合作社”试点简介
2005年，盐城硕集镇的5位农民自发筹资入股成立了“硕集富民合作社”，开始以“合作社”的名义在当地开展资金融通活动。2006年年初，盐城市委办公室、市政府办公室下发了《关于创新体制和机制，推进社会主义新农村建设促进农民增收的意见》，要求盐城各地按中央有关文件精神，在总结硕集经验的基础上，探索发展适合农村特色的农民资金互助合作组织。2007年，市“两办”再次下发试点指导意见，要求每个县(市、区)成立至少l家农民资金互助合作组织。由此，盐城市农民资金互助合作组织的试点工作全面铺开。
盐城市新建立的农民资金互助合作组织，其名称叫做“农民资金互助合作社”(以下简称“互助社”)，是以一定区域内入社农户为主体并为社员提供资金融通服务的互助性农民合作组织。互助社成立须经县(市、区)试点工作领导小组审定，农经部门批准，并在民政部门注册登记。截至2010年7月，全市试点个数已经发展到126家，共吸收12.89万农户入社，吸纳互助资金16.25亿元，累计投放互助金37亿元，总体运行平稳、风险可控。
(二)互助社支农绩效的界定
针对互助社等新型农村合作金融机构的支农绩效评价，国内已有一些研究，何广文(2007)认为资金互助的支农绩效包括能否满足当地农户的融资需求和能否培育农村信用文化两个方面；刘凯利等(2010)从资产规模、不良贷款率、经营管理成本、盈利能力等四个方面评价互助社的支农绩效；傅德汉等(2011)则把互助社的支农绩效归结为可持续性、信贷服务覆盖面和贷款的增长速度。就国外研究而言，大部分学者关注互助社的财务绩效(FinancialPerformance)和社会绩效(SocialPerformance)(RoyMersland,2011;HubertTchakoute-Tchuigou,2009;ValentinaHartarska,2005)；有部分学者侧重于强调互助社的运营效率(OperationalEfficiency)(NielsHermes,2009;BegonaGutiérrez-Nieto,2005)。笔者认为，本轮农村金融体系改革最重要的目的在于解决农户融资难问题，能否改善农户的融资条件、提升农户的信贷供给应当成为评价互助社支农绩效的出发点和基本标准。而盐城市互助社作为农户相互合作、为弥补信贷缺口而成立的金融组织，业务范围以镇为边界，放贷对象全部为当地农户，它支农的深度和广度主要体现在贷款额度和社员人数上。因此，本文选取“贷款总额”与“社员总数”作为互助社支农绩效的评价指标。
(三)组织场域对互助社支农绩效的影响机理和假说
1.政府管制对互助社支农绩效的影响。行政管理部门的法定监管机制是互助社面临的最强大的制度约束。从相关资料来看，为引导互助社的健康运营，盐城市政府机构制定了有关互助社的设立登记、股权管理、治理架构、解散清算等管理层面和技术层面的经营标准①，并通过年中初步考核、年终综合考核以及月度、季度的例行检查等手段强制要求所有的资金互助组织不得违背既定政策；此外，出于种种原因②，很多地方“不成文”地规定互助社的监事长等核心成员须由农经办等各级政府部门的公务员兼任。通过这种“角色反串”式的制度安排，当地政府能更加方便地在互助社内部施加影响，确保互助社的发展不偏离行政部门的效用期望。
政府部门的管理迫使互助社严格遵守各项法律规则和规章制度，有效地维护了互助社的稳定结构，削减了其有关运营机制的不确定性；然而，政府的过度监管也会牵扯互助社领导人大量的精力和资源，增加互助社的运营成本，给互助社的支农绩效带来消极影响。因此，笔者提出假说1：其他情况相同时，政府部门对互助社的检查力度与互助社的支农绩效呈倒U型关系。
政府部门让富有财会、管理、信贷知识的公务员充任互助社的核心成员，可以弥补普通农户金融专业技能不足的缺陷，规范互助社的财务运作，防范操作风险的发生，引导资金互助业务的顺利开展。因此，笔者提出假说2：其他情况相同时，政府部门让公务员(或编外人员)充任互助社的理事长或监事长与互助社的支农绩效呈正向关系。
2.农信社关注对互助社支农绩效的影响。农信社对待互助社的态度也是互助社遭受制度压力的重要来源。作为网点辐射所有乡镇、由国家信誉支撑的正规金融机构，农信社的言行在盐城市农村金融市场上无疑最具“公信力”优势。农信社与互助社的关系好坏在一定程度上能左右农村社会舆论对互助社的评价，影响农户对资金互助业务的参与意愿，进而型塑互助社的支农绩效。
据了解，盐城市互助社试点开始以后，有相当数量的农户把存款从农信社转移(入股或存款)到了互助社，削弱了农信社长期以来的“霸主”地位。在这种情况下，少数农信社利用自己“准官方”金融机构的身份否认互助社的合法性，极力干扰互助社的顺利运营③；大部分农信社选择默认互助社的存在；还有一些农信社选择积极与互助社合作，通过与互助社整合成“农信社＋互助社＋农户”的信贷模式实现了共赢。因此，笔者提出假说3：其他情况相同时，互助社和当地农信社的友好程度与互助社的支农绩效呈正向关系。
3.农户认知对互助社支农绩效的影响。互助社存在于乡村社区之中，主要参与主体为当地农户。农户对互助社的法律身份的认同以及内部治理机制的评价直接决定了互助社能否得到民众的信任，能否在社区规范中生存和发展。因此，农户对互助社的认知是互助社不可忽视的制度因素。众多研究表明，资金互助组织顺利申请到金融许可证能增强农户对其的信任感和稳定感，从而促进各项业务合法开展(谢勇模，2010；姜旭朝等，2005)。然而，盐城市互助社试点的时间较短，且不拥有在工商部门登记、由银监会监管的“正统”身份，自身的法律地位存在“先天缺陷”，加之一些地区农村合作基金会的阴霾未消，导致部分农户对互助社“是否合法”存在疑虑。农户对互助社合法身份的怀疑不仅削弱了农户的参与意愿，也阻碍了当地资金互助业务的进一步扩张。因此，笔者提出假说4：其他情况相同时，非社员农户对互助社合法身份的怀疑程度与互助社的支农绩效呈反向关系。
互助社需要当地农户在自愿的基础上共同出资、参与管理和稳定惠顾，客观上要求互助社内部的决策机制、监督机制、激励机制等制度安排必须与社员的利益预期相一致。当社员对互助社的内部治理机制感到满意时就会加大合作力度，促进互助社制度效率的有效发挥；反之，则会弱化互助社的支农绩效。因此，笔者提出假说5：其他情况相同时，社员农户对互助社治理机制的满意程度与互助社的支农绩效呈正向关系。
4.组织间模仿对互助社支农绩效的影响。新制度主义理论认为，在场域环境中，组织的行为不仅受到自身资源和组织使命的驱使，还由于“合法性”压力而出现模仿和趋同(Dimaggio&Powell,1983)。在模仿过程中，典型的样板模式能通过雇员或人员的流转而间接地扩散(Alchian,1950)。笔者认为盐城互助社的模仿来源主要包括农信社和农业生产合作社(以下简称合作社)两个方面。
农信社的贷款业务具有规范化和标准化的特点，农信社的信贷人员则兼有“专业化信贷知识”和“熟人软信息”等专有资源。由具有农信社信贷工作经历的农户担任互助社的领导层，不仅可以为互助社引入先进的金融管理经验，而且能充分利用他们的人缘、地缘优势发挥农户和金融机构的桥梁中介作用，实现资金的有效融通；而作为同由农民自发组建、以合作制(或股份合作制)为基础的农民合作经济组织，合作社内部有关“理事会”、“监事会”和“社员代表大会”的制度安排“天然”地成为了互助社组建和运营时可资利用的实践捷径来源。若由合作社的理事、监事来组建互助社，则可把合作社的治理结构和治理机制顺利“移植”至互助社，降低互助社经营时面临的不确定性风险，确保资金互助业务的运转稳定。因此，笔者提出假说6：其他情况相同时，互助社的理事、监事中具有农信社工作经历和具有合作社理事、监事工作经历的人员比例与互助社的支农绩效成正比。
(四)研究方法
本文以盐城市“农民资金互助合作社”试点为研究对象，通过小组座谈、关键人物访谈等方法收集定性资料，通过问卷调查法收集定量资料。同时，结合研究目的，就组织场域对NCF支农绩效的影响进行多元回归分析，对前文提出的理论假说进行实证检验。
1.问卷设计和数据采集。笔者在网络搜索、文献查阅和与盐城市农办领导深度访谈等方式的基础上，对互助社的制度环境、法律框架、市场秩序等方面的情况进行了认真的梳理，按照盐城市互助社的实际情形，根据场域理论框架下的“强制”、“规范”、“模仿”三个主范畴，识别出政府机构、农信社、农户、合作社等特定场域关键参与者及其关键行动，提炼出每个主范畴下的“政府监管力度”、“农信社关注”等若干子范畴，并将表示制度性压力的因子逐一量化(见表2)，最后针对不同的调研对象设计了调查问卷。问卷主要内容涵盖：(1)互助社概况，包括样本社2010年的股金总额、存贷款总额、社员人数、重要社员的人员构成，互助社与当地农信社的关系等；(2)政府部门对互助社的监管情况，包括政府对互助社检查的方式、内容和频率；(3)当地农户对互助社的态度，包括社员对互助社内部治理机制的评价以及非社员是否认同互助社的合法性。问卷调查的对象包括互助社的负责人、社员农户和非社员农户。
为了保证调查数据的准确性和完整性，数据的采集分两个阶段：(1)2010年10月，笔者选取了建湖、东台和射阳等县具有代表性的互助社进行了预调研，并根据了解到的实际情况对调查表作了重要的调整与修正；(2)2011年3—7月，笔者选取74家成立1年以上、正在顺利运营的互助社，利用修改后的问卷对样本社的负责人、社员农户和非社员农户进行了再调查。问卷回收后，根据综合反馈结果，剔除了数据严重缺失和失真的8个样本，选定了66家互助社的数据进行下一步分析。

2.模型构建与变量设定。基于前文分析，笔者构建如下计量模型：

各变量定义、赋值及数据描述见表2。
由表2可知，样本互助社2010年的贷款平均余额和社员平均人数分别达到了724万元与1543人，说明盐城市互助社的试点发展迅猛，已成为当地农村金融市场上不容忽视的一支力量；2010年政府部门对每家互助社的平均检查次数多达6～7次，且半数以上互助社的理事长或监事长由公务员(或政府编外人员)充任，说明行政机关对互助社实行高强度监管，政府牢牢把握着互助社的财务风险和发展方向；从平均值(5.06)来看，农信社与互助社基本上处于“井水不犯河水”的状态，但大额的方差(70.44)暗示着，各地农信社对互助社的态度可能存在较大差异；在被调查的非社员农户中，有13％的农户认为互助社是“非法”的金融机构，这表明互助社的法律身份有待进一步明确；社员农户对互助社内部治理机制的平均满意度为7.73分，说明大多数入社农户对社内有关控制权和索取权的制度安排较为满意；在互助社的理事和监事中，近一半的人具有农信社和合作社理事、监事的工作经验，这从侧面说明农信社与合作社给予了互助社较大的模仿性压力，互助社倾向于在模仿已有组织的基础上谋求自身发展；2010年互助社的平均资本存量达到了1051.65万元。

(五)模型结果分析
在模型估计之前，先对进入模型的变量进行多重共线性检验发现，VIF(方差膨胀因子)统计值均低于10，说明各变量之间不存在严重的多重共线性问题；对模型进行White检验以检查异方差问题发现，(1)式的n值分别为63.3786(无交叉项)和62.6221(有交叉项)，伴随概率均为0.000，拒绝了同方差假设；(2)式的n值分别为129.9282和136.3008，伴随概率分别为0.000和0.001，同样拒绝了同方差假设。故本文采用WLS对模型进行估计。
由表3可见，“政府部门是否让公务员(或编外人员)充任互助社的理事长或监事长”在两个模型中方向均为正，且均通过了10％的显著性检验。这意味着政府工作人员能通过强大的管制压力促使互助社建立完备的章程，实现互助社的依法合规经营，提升其支农绩效，假说2得到了验证。“农信社与互助社的友好程度”的结果与预期一致，说明农信社对待互助社的态度能在相当程度上影响互助社的支农效果，假说3得到了验证。笔者认为，盐城市农信社在很长一段时间内是当地唯一获国家认可的农村正规金融机构，且通过兼办“宣传打击非法金融”等行政任务拥有了判定民间组织能否获得金融业务资格的“隐性”权力。这种情况下，互助社的顺利运营必须以农信社的认可(或至少默许)为前提，否则很难稳定地开展业务。统计数据也表明，对“与农信社友好程度”评分为0～3分的13家互助社的贷款额度与社员人数在所有样本中处于下游，而对该项给出满分的6家互助社的支农绩效则排进了样本的前十位。“社员农户对互助社内部治理机制的满意度”与互助社支农绩效正相关，且通过了10％的显著性检验，这说明社员对自己在社内的权利相当关切，他们对互助社“一人一票”、“民主决策”等有关合作金融本质的制度安排产生了强大的规制压力，迫使互助社建立起有效、合理的治理结构以增进“金融自救”功能，假说5得到了验证。组织间模仿变量均为正且在10％的水平下显著，说明农信社和合作社的确是互助社模仿的样板或行动脚本，互助社愿意通过“吸纳”具有农信社和合作社工作经验的人员来完善内控机制和业务操作流程，以避免业务风险等不确定性的发生，从而增强自身的支农绩效。

“政府部门对互助社的检查力度”未通过显著性检验，这是一个令人诧异的结果。究其原因，笔者以为，盐城市互助社是在民政部门登记的“社会团体”，大部分政府检查行为也由民政部实施，然而，民政部门登记社会团体众多且不太熟悉农村经济工作，无力对互助社进行实质性管理，互助社领导人完全可以通过“搞材料”使审查者接收的资料与实际情况出现一定程度的“脱耦”。这样，政府的检查便更多地成为了一种“仪式”，备案作用远大于监管作用，与互助社的支农绩效也失去了联系。“非社员农户中认为互助社‘非法’的比例”的计算结果也与假说不符。对此，笔者给出的解释是，研究样本中的互助社成立时间大多超过2年，当地政府和农村精英已通过政策宣传和利益回馈吸引了大批农户入社。目前这些互助社能否正常运行更依赖于社员对互助社的认同感和归属感，相较而言，社外农户对互助社是否“合法”的认知情况已并非互助社组建伊始时那么重要了。
三、政策建议
第一，具有金融知识的地方政府农业管理部门可协助民政部门对互助社实施监管，增强政府机构的监管实效，但同时应避免给互助社带来额外负担。
第二，农信社与互助社同为服务于“三农”的信贷机构，合则两利，斗则两伤。相关部门应协调两者之间的关系，为农信社与互助社合作提供必要的制度安排。
第三，改革的决策者在强调互助社是“合法”金融机构的同时，应专注于完善互助社内部的决策机制、激励机制和监督机制，提高现有社员的合作程度。
第四，富有农村经济工作经验的“能人”是当前农村的宝贵人力资源，互助社在组建和发展过程中应注重吸收这部分人员以提高支农绩效。
注释：
①例如，盐城市委、市农办先后制定并下发了《关于开展农民资金互助合作组织试点的指导意见》、《盐城市农民资金互助合作社试点监督管理办法(试行)》、《盐城市农民资金互助合作社示范章程(参考式样)》，以及主要互助社票据、凭证、合同参考式样。
②“原因”包括：(1)政府工作人员本身是互助社的大股东之一；(2)某些地区的农户没有建立互助社的积极性，当地政府为完成上级“每个镇都要有互助社”的行政命令，只能由政府职员出面“挂牌”兴办；(3)某些地区的农户缺乏必要的金融和会计知识，互助社的监事长只能由农经办的职员兼任。
③比较极端的案例：某地农信社曾采取印刷宣传册和流动广播的方式宣称“互助社不是国家认可的金融机构”，并且冻结互助社在该农信社开设的账户。后由盐城市农办出面协调才得以解决。