“又红又专”的政策议题的设置策略分析_财政金融论文

段伟红，凯风公益基金会理事长、泰鸿集团总裁、清华大学公共管理学院博士生

一、“又红又专”：“新兴加转轨”市场中的政策议题建构
“议程设置”在公共政策制定过程中的重要性，已经是公共管理学界一个不争的共识，许多学者都对此做过精彩的论述。正如戴伊指出的那样，“哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更为重要”(戴伊，2005)。那么，一项成功的政策议题设置，究竟需要通过什么样的机制才能实现？遗憾的是，这个问题并没有万能的统一答案。正如许多学者的研究所证明的那样，今日中国的政策议题设置，呈现出各种模式并存的特点。(王绍光，2006；朱亚鹏，2010；陈学飞、张蔚萌，2004)之所以多种模式并存，在本文看来，原因之一就在于不同的政策针对的是不同的受众，因而也面对不同的宏观和微观政策环境。比如外交或军事政策，由于本身的机密性，往往会采用“闭门模式”，而诸如公共医疗这样的社会制度，则往往是在社会大众的外部压力下才会最终成为紧迫性的公共政策议题。
本文无意对所有的政策场景做面面俱到的分析，而是旨在探讨在“新兴加转轨市场”这样一种政策环境下，中央政府部委在进行政策议题设置时的挑战，以及应对这种挑战时可以运用的机制和策略。事实上，“新兴加转轨”也是我国当前市场经济的主要特色。一方面，“新兴”意味市场上出现了许多过去不存在的利益主体，它们的力量在逐渐增长，有着各自不同的利益诉求，对这些诉求置之不理可能会导致灾难性的经济后果；另一方面，转轨则意味着从“官僚协调的经济”向“市场协调的经济”的转轨(Kornai，1992)并没有完成，一些历史遗留问题所可能引发的后果不可小觑。这两者同时并存，给政策制定者带来了两个方面的挑战。
第一条挑战是，面对新兴的市场力量，单纯依靠过去那种“全能主义”(邹傥，1994)下的“动员模式”已经无法奏效，政策制定者们必须尊重市场行动者的利益。这就要求在政策制定过程中重视“专业知识”的力量，按照新出现的市场经济的准则而不是长官的意志来组织协调经济活动。
第二条挑战是，由于市场又具有“转轨”的特征，政策制定者又必须发挥主导性的作用，而不可能像某些西方学者所主张的“多元主义”或“游说模式”那样，干脆让各种不同的利益集团自由竞争。在一个“转轨”的市场中，政府要管理的，不仅是具体的技术性问题，而且也包括一系列意识形态或政治层面的问题，比如国有产权、社会主义市场经济主体、非公经济乃至国家主权、国家核心利益等议题的把握都需要足够正确的“政治智慧”。
总之，“新兴加转轨”市场的政策精英们必须在“红”与“专”之间寻求平衡。鉴于我国中央政府的许多政策实际上都是由一个“牵头”的部委具体负责制定，然后再由国务院领导层批准，因此，受篇幅和资料所限，本文所研究的“政策精英们”将主要限定在国家部委这一层次，他们既包括了诸如部委领导这样的“直接决策者”，也包括了司局级甚至处级干部这样的执行者，还包括以各种形式参与到政策讨论过程中的其他行动者。对国家部委的政策精英们来说，如何提出一项政策议题，既让中央政府和其他涉及的非牵头部委在政治和技术上接受，同时又能够被市场上的各种不同的利益主体感到满意，是一件考验政治智慧和专业水平的事情。牵头部委的政策精英们需要通过什么样的机制、采取什么样的策略，才能实现这一目标呢？
本文选取“股权分置改革”(以下简称“股改”)作为“关键个案”来回答这个问题。所谓“股权分置”，简单的来说，是指中国A股市场的上市公司股份，按能否在证券交易所上市交易被区分为“非流通股”和“流通股”两种。这是我国经济体制转轨过程中因为政治、经济、意识形态等诸多原因而形成的特殊现象，给股市的持续发展带来了很多现实问题和隐患。“股改”的目的之一，就是要让这些“非流通股”变成“流通股”；而改革的难点，则在于非流通股转为流通股的对价机制问题——通俗地说，就是“非流通股股东”(大部分是国有股)要向“流通股股东”(大部分是普通股民)支付多少钱的问题。如果对价过低，普通股民就会不满；如果对价过高，则会引发关于“国有资产流失”的担忧。一个“双赢”的对价机制，应该是在这两者之间寻求某种平衡，也就是在市场满意与政治正确之间寻求平衡。
本文将在第三部分进一步介绍“股改”的主要渊源，以及在政策议题设置上所面临的来自市场和其他政府部门的不同利益。在此之前，在下面的第二部分，本文将首先回顾公共管理领域关于“官僚政治模型”的主要观点，并在对其进行评述的基础上，提出两点理论上的改进，从而作为本文的理论分析框架。本文的第四部分是以“股改”为经验个案，对这个理论框架进行应用，本文不是要停留在对中央政府政策制定过程中的议题设置进行描述的层次，而是要进行机制层面的解释。也就是说，本文不仅会描述“股改”作为一项政策议题被确立的过程，而且会解释为什么它能够最终由少数股民的建议成为中央政府认可的政策目标。文章的第五部分是理论上的总结，并将针对个案的拓展潜质做进一步的分析。
二、从“官僚政治模型”到“官僚政治—技术理性模型”
美国行政学家艾利森在《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，提出了一项公共行政决策的“官僚政治”模型(BureaucraticPoliticsModel)，影响深远(Allison，1971)。该模型认为，政府的决策产品，并不是各个部门的领导人经过精心计算的结果。相反，政策产品是政府内部的不同“玩家”或行动者相互之间讨价还价和互动的结果。
在艾利森的笔下，“官僚政治模型”中的“玩家”包括了总统、各部门首脑、部门首脑的直接下属、不同部门的常任官员，以及诸如国会、其他有利益涉及的政府部门。每一个“玩家”，都有着他们自己不同的立场、目的或利益，对政策的影响程度也不同。那么，行动者的立场、目的和利益又是如何决定的？在艾利森看来，这些可能受到行动者个人的特质(比如个人目标、性格、对“国家利益”的看法)和对上级的服务感和责任感的影响，但最为重要的，是他们所在部门的部门利益——通俗地来说，就是“屁股决定脑袋”。
艾利森的理论是在他分析肯尼迪政府在1962年古巴导弹危机事件中的行为时形成的，他还用来解释过越南战争的决策过程为什么导致了“失误”的后果。但这些模型已经被广泛应用到外交政策之外的领域。正如有公共政策专家所指出的那样，“艾利森关于决策理论的分析路径最近已经成为社会科学中最为广泛传播的概念之一”(Haffa，1977)。那么，如果将“官僚政治模型”应用到中国——更明确地说，应用到对“股权分置改革”的分析上时——会有哪些贡献与不足呢？
在我们看来，该模型的第一个贡献，就是突出强调了“官僚”的重要性，实际上是“官僚治国论”的一种体现。一个国家的最高领导人(比如总统)，必须知道自己不是万能的，必须依仗“官僚”的帮助才能扬长避短。这在应用到“股权分置改革”时尤其重要，因为在中国“新兴加转轨”的市场条件下，政府在改革中不仅是规则的制定者和监管者，也必然是改革的直接推动者、组织者和领导者，这其中“官僚”就扮演着非常重要的作用。
但是，它的不足是，该模型或多或少地将政府决策产品，认定为政府内部不同玩家互动的结果——或者用有的学者的话来说，成为“政策精英”按照某种“游戏规则”互动的产物(Spear，1993)。这种观点在外交政策决策中也许是合适的，但对于“股改”这样的牵涉到众多人的经济利益的经济事务的决策来说，忽视了来自市场和社会的行动者的重要影响。因此，必须将更多的非政府内部的行动者带入到决策过程的分析中来。这不应该是一个“体制内”对“体制外”的静态的“两分法”，而应该是动态的。因为行动者可能既在“体制内”也在“体制外”，身份是混合的，他们的位置也是可以流动的。
“官僚政治模型”的第二个贡献是该模型强调了“政客”和“官僚”之间合作的重要性。经选举产生的“政客”和非选举产生的“官僚”之间的区分，是美国甚至西欧政治学和公共政策研究中很重要的一个经典划分(Crozier，1964；Suleiman，1974)。关于“政客”与“官僚”在决策过程中的互动、相互影响程度、合流与分歧，已经产生了大量的文献(Rosati，1981；MichioMuramatsu，1984；AlbertoAlesina，2008)。在美国的政治学和公共政策研究的传统看来，一方面，政客和官僚确实在决策过程中都深深地涉入到政治当中，两者在某些方面已经合流；但另一方面，两者在决策中仍然存在明显的区别：“政治家/政客”往往社会出身多元，会给政治决策带来“活力”(Energy)和“理念”(Idea)，但为了迎合选民，或出于选举周期的需要，常常也会做出符合短期利益的决策；而(职业)官僚少受“(选举)政治”的影响，往往代表了组织化的利益，避免冲突、带来的是“平衡”(equilibrium)、寻求的是技术性的解决方(AberbachandBert，1981)——总之，作为两种理想型，官僚们往往支配了决策和执行，而政客们则表达的是理念(AberbachandBert，1981；Putnam，1975)。正如“官僚政治模型”所强调的那样，总统要赢得博弈，必须和官僚结盟和交易。
但这个观点应用到中国时遇到的问题是，在一个“非选举社会”中，“政客”与“官僚”的区分并不如美国那么明显。甚至不存在真正意义上的“选举型政治家/政客”，都是“政治官僚”。因此，讨论社会主义(Konrádetal.，1979)和威权主义(Centeno，1990)政治的文献，更多做的是“政治官僚”与“技术官僚”的区分。也就是说，要把“技术官僚”引入到决策分析中来。引入“技术官僚”，并不仅仅在于多加了一个行动者：在我们看来，官僚政治模型虽然驳斥了“经济理性人”假设，但它的“屁股决定论”(Parochialism)又或多或少地陷入到“政治理性人”假设之中，或多或少地将政治行动者看做是单纯为了追求个人或部门的政治利益最大化或政治生存而结党营私的马基雅维利主义者；而引入“技术官僚”则意味着，要将“技术理性”看做是一个独立发挥作用的变量。
总之，有必要在“官僚政治模型”的贡献的基础上，提出一个改进的分析路径来面对中国“新兴加转轨市场”的特殊情境。笔者将这个替代性的分析模型，称为“官僚政治—技术理性模型”，并曾专门撰文对这个模型的理论脉络进行过详细地阐述。限于篇幅，本文在此不再赘述。简言之，这个分析路径需要能够：(1)除了不同层次的官僚之外，将更多的非政府内部的行动者带入到分析当中，同时做出动态的分析；(2)在“部门/政治理性”之外，凸显出“技术理性”的重要性。换句话说，仅仅将“技术官僚”这个概念当做一个不同于“政治官僚”和“技术专家”的“定类变量”，是远远不够的。在笔者看来，“政治官僚”和“技术专家”代表了两种“理想类型”。每一种理想类型都对应着一种理性：政治理性和技术理性。如果本文将这两种理性都看作是一种可以由强到弱变化的“谱系”的话，那么政治官僚、技术官僚、技术专家三者在理性的类型和程度上就构成了一个“连续谱”。在光谱的两端，最纯正的政治官僚拥有最强的政治理性，最纯正的技术专家拥有最强的技术理性。当一个人由技术专家向政治官僚转变时，他或她的知识理性就在减弱，而政治理性则在增强；反之，当政治官僚转变成技术专家时，他或她的知识理性也会增强。
正如戴伊所指出的那样，政策制定的一般过程，可以分为六个阶段：问题确认、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估。(戴伊，2005)对“新兴加转轨市场”中的政策精英们而言，在政治理性与技术理性之间取得一种平衡，应该贯穿于整个政策制定一般过程的始终。不过限于主题和篇幅，本文将只讨论这6个阶段中的第二阶段，也就是政策议程的设置。本文的一个基本假设是，对“又红又专”的政策议程设置来说，仅仅依靠政治理性或技术理性，都无法完成这一任务；而要想将这两者结合起来，就需要在政策讨论的参与机制上，让包括民间声音、体制内学者、技术官僚、政治官僚在内的完整的行动者序列，都拥有表达的渠道；而真正能够对政策议程产生直接影响的行动者，虽然不同行动者因为在“光谱”上的位置而各有侧重，但也必定是践行了政治理性与技术理性相结合的人。
三、“股改”政策议题设置的背景和挑战
“股权分置改革”正式成为中央政府认可的政策议题的标志，是2004年1月31日，国务院发布《关于推进证券市场改革开放和稳步发展的若干意见》(以下简称“国九条”)。“国九条”是一项关于资本市场的政策纲领性文件，涉及方方面面。与“股改”有关的，主要有两点：一是将“积极稳妥解决股权分置问题”写了进去；二是宣布“在解决这一问题时要尊重市场规律，有利于市场的稳定和发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”。
正是这两句惜墨如金的话，设定了两个关键性的议题，从而与之前涉及“流通股”的一项政策——“国有股减持”(以下简称“减持”)——区别了开来。“减持”是1999-2002年间国务院领导、财政部主导的一项政策，最终却因为市场反映不理想被叫停。而在很多方面，“减持”都与“股改”正好相反。其中与“议题建构”有关的，主要是两点：一是在改革的目标上，“股改”是为了“积极稳妥地解决股权分置问题”，是要让“非流通股”变成“流通股”，而“减持”主要目的是减少国家持有的“非流通股”的数量，用换来的钱充实社会保障基金，从而支持当时的国有企业改革。二是在政策的理念上，“减持”并未很好地考虑“非流通股股民”的经济利益，而“股改”则宣称要“切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”，是以“利益平衡”为归宿的。
限于篇幅，本文无法在这里展开论述这两项政策的更多不同和关联。读者需要知道的是，1999-2002年的“减持”“失败”之后，政策的主导权由财政部转到了证监会的手上，而这个时候股市也一片惨淡。按理说，证监会应该尽快出台一项新的政策提振股市才对，为什么一直到2004年国务院才正式将“股改”写进了文件？
这里面有着方方面面的原因①，但其中有一条很重要，那就是证监会在“减持”失败之后，一直没有成功地确立起一项新的政策议题。事实上，证监会一度试图继续在“减持”的政策议题下推进改革，但都无果而终②。这一失败的经历，让证监会的主要领导认识到必须提出一项新的政策议题。那么，什么样的政策议题才是可以被提出的？
“新兴加转轨市场”中的政策议题不仅要被市场认可，而且要得到主要非牵头部门的支持，更要被高层采纳。就“非流通股”与“流通股”的改革来说，让市场认可的关键，是要广大的非流通股的股民觉得改革照顾了他们的利益甚至有利可图；这就需要在“技术”上做到“专”。在非牵头部门方面，由于“非流通股”主要是国有股，因此证监会的改革方案需要得到2003年成立的国资委的支持，而国资委的最大担心，就是在“非流通股”转变成“流通股”的过程中自己是否会面对国有资产流失的问责；这就需要在“政治”上做到“红”。而对高层来说，如果证监会的一项提议既能够得到市场认可，又不会遭到其他政治力量的强烈质疑，就是一项原则上可以接受的政策议题。那么，证监会是如何建构起那个既让市场认可，又无政治错误的“又红又专”的政策议题——也就是“股权分置改革”的呢？
在本文看来，“股权分置改革”这个议程的设置，经历了两个“自下而上”的过程。在第一个过程里(自下而上)，证监会在一定程度上吸纳了来自市场和社会的各种声音，再经过自己的改造，从而提出“中国股市存在股权分置问题”这项议题。在第二个过程里(自下而上)，证监会的方案得到了中央领导的支持，由证监会的政策主张上升成了国家意志，并在“国九条”中写进了“积极稳妥解决股权分置问题”③。
在经验上，与之对应的是，某些特定市场利益主体的声音如何被相关部门吸收，成为某一个政府部门所致力于解决的政策议题；而在此之后，这项政策议题又是如何从“部门意志”上升成为“国家意志”，从而成为中央政府所推进的公共政策的？在理论上，就本文的所提出的“官僚政治-技术理性模型”这一分析框架来说，关键性的解释层面的问题有两个：第一，从关注决策参与者这一“分析起点”出发，本文要问的是，不同级别的政治官员和形形色色的技术专家是如何参与到整个过程中的？第二，以揭示决策机制这一“分析终点”为目的，本文要问的是，什么样的机制发挥了主要作用？
四、“股改”政策议题设置的两个阶段
(一)“全流通”：从民间呼吁到官方理念
事实上，早在20世纪90年代初，证监会就有人开始研究关于股权分置的问题。但相关的文章，都没有在政策的制定者那里引发大的反响，甚至在学术界，也没有影响讨论。在市场上，也应者寥寥。是1999-2002年的“减持”，客观上让“非流通股的流通权”由一个潜在的客观存在的隐患，成为一个公共政策的议题。“减持”的失败，让市场上的许多投资者和政府里的一些决策者认识到，“非流通股”并不仅仅是一个“减少持有量、”的问题，而是要让不能流通的股票流通起来，也就是所谓的“全流通”。
“全流通”的拥护者们很多。但真正第一个在市场上引发反响的，是时任北京华电投资咨询公司证券分析师的张卫星的文章。张卫星本是北大物理毕业，却“不务正业”地以“草根”姿态进入证券市场。1999年12月，已经小有名气张卫星在《证券市场周刊》上发表《新淘金记》及《中国股市风险大讨论》的长篇文章，谈到股市出现了一种特殊变异性，同一公司内出现了两种完全不同的股票，并用国有股、法人股的“圈钱许可证”特征和社会流通股的“捐钱证”特征来比喻说明，并认为流通股股东在这个市场上受到了不公平的待遇，是被剥夺的对象。他同时他又主张股票只有全流通，中国股市的未来才有希望。
尽管有人认为张卫星的解释不准确，甚至一直有人质疑张卫星的“学术素养”，但是由于他的文章比较通俗，中小散户能听得懂，因此为大众接受，并逐渐被视为“散户代言人”。后来，张卫星将他的理论简化为“股权市场割裂”，而这一个词也慢慢形成一个约定俗成的提法。
尽管如此，这个时候“股权分裂”的概念，仍然只是限于“处江湖之远”的位置，离“居庙堂之高”还有着很大的差距，甚至在市场上的实际反响也有限。例如，张卫星的那些文章不仅没能如他所担心的那样立马引起股市的崩盘，而且在学术界和政策界，也吃了“闭门羹”。对此，有过一段值得回味的回忆：
“(张卫星)他在1999年和2000年，曾经两次把自己所写的有关股权分置与全流通的文章广为投递，用他的话说‘寄了至少一百多份，从总理办公室、中国证监会、国务院政策研究室，到全国著名的经济学家。只要我知道的，我都找到了地址给他们寄了一份。有的还是我专门跑过去交给他们的。”说到这里，他点出一大堆著名经济学家的名字，但“没有一个人理我，一个人都没有”(马朝阳，2004)。
张卫星这种近似“访民”的举动，在一向自视甚高和门派林立的学术界，没有获得什么积极回应也在可以预料之中。而“散户”的言论，除非有著名学者或者记者这样的“贵人”的帮助，否则也不可能被政策的决策层所知晓。“减持”给了张卫星一个机会。
“减持”根本没有考虑过“股权分裂”这一市场暗含的基础性问题，而只是将政策焦点放到了“圈钱”上。“减持”试点办法出台之后股市一路走跌并被暂时叫停后，国务院发展研究中心受命组织专家学者座谈，“股权分裂”这一提法以及“全流通”的理念有了进入决策者视野的机会。2002年2月28日，张卫星在新浪网上发表了一篇题为《非流通股的全流通解决方案》的文章，再次提到了“股权分裂“以及解决股权分裂的“全流通”问题。这篇文章在网上的追评文章超过100多网页，被新浪网评为最受欢迎的股市改革方案。但张卫星的观点——或者更准确地说，张卫星本人——仍然并不为主流学术界欢迎，他的政策建议，也因此在政策圈内并未获得直接的影响。有记者写道：
“后来在国有股减持的讨论中，一些部门和研究机构也时常请他参加研讨会，他所仰慕的一些政府部门也成了他常常光顾的地方，但张卫星的一些做法在有些人看来简直是自毁长城。
“张卫星的语言非常激烈，‘很不学者化’这是一位学者对他的评价。他曾经‘大闹’过一次研讨会。那是一个著名的研究所主持召开的一次有关国有股减持的会议，与会的都是大名鼎鼎的专家学者。张卫星说，那些套话听得他昏昏欲睡，他实在忍不住，发言时便出口不逊：‘你们刚才说的都是垃圾。’此言一出，四座皆惊、继而皆怒，自此多年没再请过他。张卫星常常听到一些研讨会上专家们为自己的全流通方案争得面红耳赤，却无人邀请他列席。他自嘲有人怕他搅了场子”(马朝阳，2004)。
“草根代言人”的张卫星虽然被决策讨论圈子所不容，但他的主张所引发的市场反响却引起了决策圈的注意。一些与张卫星有着类似想法的学者，开始被邀请参加相关的政策讨论。华生就是这里面的代表人物之一。从2002年开始，原先在“体制外”的华生被召集参加了政府主持的专家研讨会，从此一发不可收拾。华生是如何被选入政府主持的研讨会的？他自己有一个说明：
“(2002年的)第一场(关于改进‘减持’方案的)座谈会我并未参加。后来是一位80年代改革时认识我的一位国务院的相关领导见到我的‘漫漫熊市’和‘有错就改’两篇文章后(两篇批判‘减持’的文章——笔者注)，说华生敢讲‘这个错误这届政府不改，下届政府也得改’这么肯定的话，要通知他来参加会。我去参会时，记得会议由国务院发展研究中心党组书记、副主任陈清泰主持，不少部委领导包括中国证监会副主席高西庆都在场，学者中有萧灼基、林义相、张维迎、许小年、刘纪鹏、韩志国等人。《中国证券报》的时任社长陈乃进我也是在那儿认识的，从此开始了我与中证报多年的合作”(华生，2010)。
显然，华生在涉及“非流通股问题”的智囊圈里，是一个“后来者”，而且是一个地位多少在当时还有些“边缘化”的“后来者”。但华生与张卫星有着很大的不同，在于华生在成为“边缘”之前，曾身处“中心”。早在1984年9月，当时在中国社会科学院的华生就参加了第一次全国中青年经济科学工作者讨论会，也就是今天为人们所熟知的“莫干山会议”。在会后他直接参与了经济体制改革方案的研究，出入于中南海的高层会议，陪领导外出考察调研(杨政文、洪一文，2011)。此外，与张卫星不同，在很年轻的时候，华生就获得过“主流“经济学界的承认：获得过孙冶方经济学奖。1986年，华生就被授予首批“国家级有突出贡献的专家”的称号。
1987年，华生去牛津学习，后应聘在剑桥。“1990年初，华生还在英国留学期间，被社科院以逾期未归之名开除。虽然他选择了回国，但回来后发现，‘工作没了，房子也没收了’”(杨政文、洪一文，2011)。他只有经商，兼写一些文章。在一些人看来，成了“体制外”人士的华生到了2002年却能重新进入智囊圈子，“多少有些出人意料”(黄锫坚，2005)。
然而这又并不算是意外。从某种意义上说，失去了“体制”身份的华生能够再次返回到决策者的咨询圈，是他的“专业技术”的胜利。对此，华生自己也有过坦率地表述：
“股权分置这个题目给我带来的学术成就感更大，当年提出双轨制和企业改革的设想，其实是在改革大潮中时代造就的一种机遇，能否采纳和产生社会效果，完全看能否直接影响决策者。而在股市问题的讨论中，他已成为一个无人知晓的普通学者。‘媒体几乎不知道你是干什么的。你必须靠一篇篇文章来影响社会和公众，最后也许是决策人。这样付出的辛苦更多，但毕竟是更公平的竞争”(黄锫坚，2005)。
本文之所以在此不惜篇幅地介绍华生的履历，是为了给“政治理性—技术理性”的“谱系说”提供—个直接的证据。很显然，华生在“技术理性”一端比张卫星要更为主流学术界所接受，而与张卫星相比，华生又有着更为娴熟的“政治理性”，更懂得如何与官场和学术圈的各类人物打交道，也因此从政策决策圈的“圈外人”重新成为重要的智囊，从而拥有了直接影响决策者的机会。而张卫星的文章，则更多地只能在网络上发表，通过影响股民，来间接地影响决策者。
然而，华生以及其他与华生类似的学者，尽管成了证监会的“座上宾”，但并没有证监会的任何官方身份。让“全流通”这种“民间声音”成为官方人士的“声音”的过程中，另外两个人扮演了不可缺少的角色。这两个人就是李振宁和李青原。
与华生一样，李振宁和李青原在20世纪80年代都曾是“体制内”的学者或官员，到了80年代晚期和90年代又因为各种原因成为“体制外”人士。李振宁曾是中国经济体制改革研究所(以下简称“体改所”)的一员，当时便参与了农村流通体制改革的工作，但是从80年代中后期开始，李振宁成了专业证券投资人。李青原的职业生涯更为复杂。限于篇幅，这里只能简单概括为5个阶段，从体制内的知识分子(80年代“体改所”)、转变成证监会官员(90年代初)、再成为高盛等国际巨头的高管(90年代到2002年)、再次赴证监会任职(2002年7月到2006年2月)、最后重新回到市场。这些复杂的经历包含了许多信息。与本文相关的一点是，从“体制内高参”到“体制外高管”的经历，让他们懂得如何在“政治”与“市场”之间求得平衡。他们也早在2001年的时候，就成为“全流通”的支持者。但那个时候他们的声音也还是“民间性质”，只能通过与证监会主要领导的个人关系以“上书”的形式试图影响决策。
转折点发生在李青原和李振宁先后以不同方式成为证监会的“两栖人”之后。2002年7月，李青原接受周小川邀请，重新回到证监会，担任新成立的证监会研究机构“规划委”办公室主任，再次成为一名局级干部。尚福林接任证监会主席后，李振宁于2003年加入了为起草“国九条”而设立的“改革发展研究小组”，即后来的“全流通改制研究小组”。但与李青原不同，这是李振宁的官方身份。对此，有一段新闻描写非常到位：
“当时，李振宁在证监会有一间办公室，也有随时自由进出证监会的证件。但是，除了全流通改制研究小组成员的身份被正式通报过，他在证监会的其他身份都未浮出水面。如今回忆，李振宁也只说：‘就是在里面做一些事啊’”(张瑜华、常银铃，2010)。
或者，按照另一篇新闻报道的更为形象的说法，李振宁成了“江湖中的官僚，官僚中的江湖”。据报道，李振宁自己说他加入证监会规划委的“全流通改制研究小组”，是为了“增加市场灵敏度”(张瑜华、常银铃，2010)。但他刻意模糊自己的身份，则带有更多“策略”上的考虑。
例如，2003年11月28日，李振宁公开发表了《中国证券市场治市方略》一文。文章指出，要从国家战略的高度认识证券市场，证券市场需要处理好五个问题，其中全流通问题是首要问题。他同时提出要统一市场、统一股权、统一价格。这篇文章在全社会引发了一次对股权分置改革的大讨论。但当时很多人不知道的是，这篇文章的发表，其实正是为了放出改革的“热气球”测试市场的反映。据一篇媒体新闻报道，“由于“国九条”正在酝酿中，李振宁和李青原提议，先透露一些改革的方向以稳定市场。开始，他们想以全流通改制小组的名义发表文章，但怕这个名义太过敏感，最后决定以李振宁个人名义来发表文章”(焦强，2006)。以李振宁这种既在体制内，又在体制外的“特殊人物”的名义发表带有政策放风性质的文章，取得了预期的效果。正如有记者所指出的那样：
“此后，以李振宁这个市场人士之口来试探市场，成为证监会的惯用之计。‘别人也会猜测我说的肯定和监管层有关，但是也拿不出证据。这样的话即便有什么问题，也是直接批评我，但与监管层没有任何关系。’李振宁甘心做这样的替罪羊”(张瑜华、常银铃，2010)。
李青原作为全流通改制小组的一员，她的作用与李振宁有异曲同工的地方：重新回到证监会后，通过在各种场合的发言，她成为了第一个公开宣传“全流通”的证监会官员，后来也成为“股改”的积极的公关大师。事实上，在李振宁发表文章前，李青原在10月30日的“中国改革论坛”也将相关内容进行了热议。讲完后，股市连涨3天。
总之，李振宁和李青原是一种“两栖身份”，即有着官方身份的专家学者，或者以专家学者面貌出现的官员。有时是以学者的身份出现，强调自己的发言完全是个人观点，有时又以官方的面貌出现，直接为政策进行辩护。这种“两栖身份”虽然给他们带来了某些限制和矛盾，但更多地是带来了一种“灵活性”：证监会借他们的人脉和声音，来测试市场的反应，从而及时地修正自己的政策，与此同时，又不必承担太多的政治风险。正是因为有李振宁和李青原这样的行动者的存在，公共政策“议题建构”的“自上而下”和“自下而上”才结合在了一起。
需要指出的是，在关于“股权分裂”以及“全流通”的讨论中，发挥重要作用的专家们，绝不仅仅限于本节所提到的张卫星、华生、李振宁和李青原。这四位专家之所以被作为个案在本文中被重点分析，是因为从理论上来说，他们恰好是“政治理性-技术理性”这道“光谱”上处于四个不同位置的代表人物。从张卫星、华生、李振宁到李青原，也同时构成了一个从“草根”到“庙堂”的完整的政策议题设置的关键行动者的链条。正是这些在光谱上处于不同位置的人以不同的形式参与到了关于“股权分置改革”的讨论，给证监会后来的决策产生了直接或间接的影响，才使得“股改”从“议题建构”开始，就避免了“单向决策”的弊病。
(二)“股权分置”写进国务院文件：政治正确的修辞学
有一个值得注意的时间节点是，周小川2002年12月28日正式离任证监会的时候，张卫星、华生、李振宁和李青原这四个人，就已经奠定了在“全流通”这个议题上的权威人士的地位，李青原甚至直接是由周小川请到证监会规划委任职的。正是通过包括这四位在内的众多专家学者的讨论，“全流通”作为一项政策的“议题”，在周小川任上已经被成功地由民间带到了证监会的议事日程之上，“非流通股的流通权”的问题迟早要解决，也在很大一个范围内成为了共识④。
然而，在周小川离任、尚福林上任之时，这种共识肯定还没有达到最高层，至少“股权分裂”这一提法并没有被最高层公开认可，中央也抑制了任何在当时进行“全流通”改革的提议。新上任的证监会决策层如果希望继续推动“全流通”，就必须获得高层的正式背书。在这一问题上，尚福林是关键人物。
尚福林认可了周小川时期就初步形成的基本改革思路，这从他继续留下了李青原担任规划委主任，以及让李振宁加入“全流通小组”就可以看出。不过，尚福林对“全流通”原则的认可，并不是一种盲目的“亦步亦趋”，除了其作为证监会主席必须维护证监会的利益这个根本点之外(“全流通”显然比“减持”作为一项政策议题更符合证监会的部门利益)，还因为他经过调研后作出了自主的专业判断，并在此基础上，做出了进一步推动改革的决断。这既需要他本人的专业知识的支撑，也需要对中国的政治运作有着深刻的认识。
经过近一年的调查和研究，尚福林开始表态。2003年10月，在中国证监会召开的传达、学习十六届三中全会《决定》精神的干部大会上，尚福林提出了证监会下一步工作的八项重点(也就是市场俗称的“尚八点”)。而后来的“国九条”被广泛认为是“尚八点”的官方正版。
“尚八点”涉及到证券市场的方方面面，在此本文无须展开。就“股权分置改革”来说，倒是有一点值得指出：“尚八点”第一次明确提出了“股权分置”的概念，而这个词正是尚福林本人第一次提出的，或者更准确地说，是尚福林“创造”出来的。正如上一节可以看到的那样，在“股权分置”一词被提出之前，学术界和市场上有着各种各样的术语，其中最流行的，是市场人士提出的“股权分裂”和“股权割裂”。但这两个概念在当局看来，都或多或少带有贬义，含有对过去的证券市场的一种指责的意思。华生对此有一个表述：
“……当时流行的股权分裂或割裂的提法被认为显得刺激和偏激。两类股东的投票权和分红权还相同，股权就没有完全割裂。对政策选择来说，最好是淡化以前的是非指责，把它作为一个单纯的历史遗留问题来处理。几经斟酌并取得高层领导认同，尚福林按‘既不割断历史、又不迷失方向’的思路，确定了使用股权分置这样一个中性的概念……股权分置一语从此替代分裂和割裂为各方面接受和采用”(华生，2010)。
按照上述华生的说法，“股权分置”这一概念在正式提出前，已经获得高层领导的认同。但高层是在什么样的情况下认同这一概念，中间又经过了哪些过程，笔者尚没掌握相关情况。不过正如华生所分析的那样，“在正式提出股权分置问题之时，尚福林对如何解决这个问题的途径与思路，心中已经大致有数。因为对尚福林这种稳健的人来说，提出一个不知如何去解决的任务搞不好反而会作茧自缚”(华生，2010)。换句话说，尚福林应当是首先有了一个方案，再去争取最高层的支持；而尚福林所拿出的那个方案，正是他通过调查和研究，汲取了来自方方面面的意见的基础上所形成的。
“股权分置”与市场人士提出的“股权分裂”或“股权市场割裂”从政策的技术层面来说确实存在细微的差异⑤，但最主要的区别，是“政治正确”上的。由于对“同价”以及对应的“对价”问题不置可否，“分置”与“分裂”或“割裂”相比，是中性的提法，比较容易为政府所采用。“国有股减持”包含的是通过证券市场变现和国有资本退出的概念；“全流通”包含了不可流通股份的流通变现概念，但仍受到国有股减持概念的影响，既涉及流通权的取得问题，也包括流通权的实现问题，理解上容易造成非流通股份全部进入流通的歧义；而解决“股权分置”问题是一个改革的概念，其本质是要把不可流通的股份变为可流通的股份，真正实现同股同权，而且解决“股权分置”问题后，可流通的股份不一定就要实际进入流通。
3个阶段提法上的变化看似一种文字游戏，其实不然。这种变化体现了贯穿于中国经济体制改革全过程的一种智慧，而这种智慧每每成为突破改革最后瓶颈的重要因素。中国经济改革中的许多案例都告诉我们，不要小看这种“修辞”上的更正，“股权分置”最终能够写进国务院颁发的“国九条”当中，修辞上的正确是一个前提。正像尚福林自己所说的那样，一个好的政策概念“既不能割断历史，又不能迷失方向；既不落后于时代，又不超越阶段”。事实上，单在“股改”中，这种为了政治正确而采取的修辞学，就应用过不止一次。比如，用“对价”这样一个从西方借来的“中立性”术语代替市场人士所强调的“补偿”，从而避免了国有资产流失的指责。限于篇幅，本文都无法在这里做更多的介绍。
五、小结与讨论：政策议题设置中政治理性与技术理性的一致性
从“政策议题设置”的角度来说，“积极稳妥解决股权分置问题”写进了国务院发布的文件，标志着这项议题已经成功地由部委的提议，上升成为了国家的政策。当然，从“国九条”到“股改”的试点工作正式实施，中间又间隔了将近一年半的时间，但大部分的时间证监会的主要精力是在为“股改”的正当性与反对者们进行博弈，是为业已确立的政策议题在国资委等非牵头部门那里寻求更大的共识，从而进入到了“政策合法化阶段”。限于篇幅与主题，本文将另外专门撰文讨论这一问题。
就本文来说，证监会提出的政策议题——“股权分置改革”以及对应的“照顾个共投资者利益”的思路——之所以会被国务院接受，除了一些宏观背景上的因素之外(比如“入世”后对改革金融体系的紧迫要求)，至少有两点非常重要。第一，证监会的议程设置是政治正确的。这不仅体现在“股权分置”这个词汇的修辞上，而且体现在用“全流通”以及“可流通的股份在股改后不一定就要实际进入流通”这样的思路化解了“国有资产流失”这样一个最大的政治关切。第二，证监会设置的政策议题遵循了市场的法则，从而在技术上是可行的。这不仅体现在“全流通”等理念考虑到了普通股民的利益，而且经过长时间的讨论，在“非流通股”与“流通股”的对价问题上，也出现了若干种可供选择的操作方案。总之，正如本文在一开始就指出的那样，对于证券市场这样一个“新兴加转轨”的市场来说，一项“只专不红”或者“只红不专”的政策议题，是不可能获得成功的。
而证监会之所以能够提出这样的“又红又专”的政策议题，则是与“政治理性”和“技术理性”之间的结合分不开的。事实上，“全流通”或“股权分裂”本身就是由张卫星等普通股民或市场人士提出的，又经过众多专家学者的论证和宣传，被更广大的股民所接受。但这些人提出的技术方案，却不一定都具有政策上的可行性。诸如华生这样的既懂市场、又懂政治的学者的参与，才使得民间酝酿的政策议题，真正地摆上了政策讨论的桌面上。而李青原和李振宁这样的介于学者和官员之间的“两栖人”，则扮演了政策议题的“试音者”的角色，从而为证监会领导层更好地与市场和学界沟通做出了贡献。最后，从证监会的司局级技术官僚，到证监会的领导，不仅为政策议题的操作化提供了智力支持(比如具体文件的草拟)，而且在如何解决一些政治敏感问题上发挥了创造性的作用(比如股权分置和对价这两个词的“发明”)。
本文所分析的具体个案，是“股权分置改革”；本文分析的领域，是一种“新兴加转轨的市场”；分析的对象，是一项涉及经济事务的公共决策。从理论和经验的拓展角度来说，随之产生的3个问题是：第一，本文的上述主要发现，在多大程度上可以被拓展到“股改”之外的”新兴加转轨市场“的经济政策的制定上？第二，多大程度上可以被拓展到除“新兴加转轨”之外的市场类型？第三，又在多大程度上可以拓展到非经济事务的公共决策上？
在笔者看来，虽然在政策的许多细节上存在差异，但本文的主要结论，适用于对“新兴加转轨市场”中许多公共政策制定过程的分析。“新兴”意味着市场主体的发育，表达自身的诉求；而“转轨”则意味着政府的监管和历史的遗产。市场和社会力量在决策过程中的影响日益扩大，是一种不可阻挡的趋势；而历史遗产和意识形态不能忽视，是一种宏观的历史背景和制度结构。这两者之间的张力，不仅在证券市场存在，而且在许多其他市场上同样存在。只要一项公共经济政策的制定过程依然涉及到这种张力，那么如何做到政治理性与技术理性的一致性，就依然是政策精英们在确立决策架构、设置议程、制定政策乃至评估政策后果时所必须考虑的机制。
至于本文所提出的理论框架，在多大程度上可以适用于分析除“新兴加转轨市场”之外的政治市场环境，则需要更多的经验研究的考验。从理论的出发点来说，“官僚政治—技术理性模型”是对全能主义和多元主义两种政治社会架构的一种批判的基础上产生的，并因为面对特殊的政经环境而获得其生命力。对我国的政策制定者们来说，继续依靠全能主义时期的“动员机制”，已经和将继续显示出极大的局限；而那种由西方学者想象的完全通过外在力量设置政策议题的“游说机制”的图景，在我国也不具备实现的客观条件。从这个意义上来说，政治理性与技术理性之间的平衡，不仅是“新兴加转轨市场”所必需的，而且也是任何一种既非全能主义又非多元主义的社会所必需的。但是另一方面，在多元主义和威权主义之外，除了中国这种转型社会之外，依然存在着形形色色的混合形态的社会，每个社会都有自己具体的环境，因此也需要设计自己具体的运作机制。下一阶段的工作，也许可以就不同类型的新兴加转轨的市场进行比较研究，从而验证本模型的适用性。
最后一点，本文所提出的理论和政策建议，是否可以被拓展到除经济政策之外的其他公共政策领域？答案是肯定的，但同时也需要有所限制。能拓展到经济领域之外的原因在于，如何做到政治理性与技术理性之间的协调，在绝大多数的决策中，都将是一个永恒的话题。要所有限制的原因在于，经济政策的一个最重要的特点，就是它能够获得来自市场的公开的和及时的回应，同时也面临来自市场绩效的直接压力。因此，技术专家们可以通过与市场力量的联合，来扩大自身的影响力，这在“股改”中表现得尤其明显：因为股民们有着“用脚投票”的权利，同时又具备精确和及时地计算自身利益得失的能力，因此决策者们尤其注重来自市场的声音。然而，在一些领域的决策中，尤其是涉及政治安全和军事安全的公共决策中，政治与技术之间的张力也许不再那么明显，而吸收体制外技术专家的参与，尤其是来自社会力量的广泛参与，则带有决策安全上的考虑。从这个意义上来说，随着党中央和国务院对决策提出“科学化”和“民主化”的要求，如何在各个政策领域制定一项多方利益攸关者共赢的政策，将是一个需要继续努力的课题。
注释：
①比如2002-2003年间的“换届”，因此任何涉及基本制度变革的改革都不可能操作。同时，证监会的主要领导层，也在期间发生了变动，时任证监会主席周小川调任到央行，他在任期间所规划的对于“非流通股”的一系列改革设想，也只有随之终止。
②“减持”被叫停经历了两次才算正式收幕。第一次叫停，是在2001年10月22日，由于“减持”政策出台后股市暴跌，当时由证监会出面宣布停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中最有争议的“第五条”，而不是整个《办法》。从2001年10月22日到2002年6月23日，仍然有一个“减持”从“第五条被叫停”到“正式停止”的“死亡过渡期”，在此期间，证监会的政策目标，仍然是在“减持”这个大思路下，研究出台“减持”的新的“具体操作办法”。证监会也确实试图出台过新的办法，但市场每次都因之暴跌。到2002年6月23日，国务院正式发文终止了整个“减持”政策。
③当然，从“股改”后来发展的情况看，在议程设置完成之后，证监会为了在最有利于自己的情况下启动政策，仍然经历了一个“自上而下”的过程——也就是在中央领导的协调和支持下，让非牵头部门(主要是国资委)最终对证监会采取了配合的态度，从而为政策由“议题设置”阶段过渡到“政策实施”阶段扫清了障碍。不过这个第三个过程，虽然带有“议题设置”的成分，但更多地是属于前述戴伊所说的“政策的合法化阶段”，因此不在本文的讨论范围之内。
④当然，政策“共识”的受众范围有多大，是一件充满争议的事情。甚至有人认为“全流通”成为政策的议题是一种“失控”。但这些公开的反对意见，都并非来自证监会系统。事实上，在本文看来，正是因为有了“全流通”这个“新政策议题”的确立，才断绝了“减持”这个“老政策议题”重新主导政策制定过程的局面。反过来，由于“全流通”是一个在基本出发点上就完全不同于“减持”的思路，也因此必然会遭到“减持”的主张者们的反对。
⑤华生的“股权分裂”，指的是“同股不同价不同权”现象，国有股、法人股与社会流通股是“同股”，问题出在“不同价不同权”上。而张卫星版本的“股权分裂”则认为是同一家上市公司内部股东间出现了“不同股不同价不同权”的现象，并由此伴生出现了两类股票“不同价不同权”问题。而证监会在《关于上市公司股权分置改革的指导意见》(证监发[2005]80号)文件里，对“股权分置”下的定义是：“股权分置是指A股市场的上市公司股份按能否在证券交易所上市交易被区分为非流通股和流通股，这是我国经济体制转轨过程中形成的特殊问题。”可见，政府认定的股权分置的含义虽然肯定了存在“不同股”(非流通股和流通股)和“不同权”(有没有上市流通权)的问题，但并未明确承认存在“不同价”的问题。