中国社会福利体系适度性的实证分析_财政金融论文

一、引言
社会保障与福利是新时期我国促进经济可持续发展和维护社会安定的重要保证(高培勇，2010)。为此，党的十七大报告明确指出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。所谓社会保障体系(或社会福利体系，以下统一称为社会福利体系)，一般是由社会保险(socialinsurance)、社会救助(socialassistance)和社会福利(socialwelfare)三部分构成。①政府是一国或地区社会福利体系的缔造者、管理者和维护者，而社会保障与福利也构成了现代社会各国政府的一项核心职能。但是，尽管政府在社会福利体系中发挥主导作用，却并不等同于政府投入越多越好，而存在一个适度性的问题。一方面，政府参与度过高、投入过大，容易造成社会福利过度，北欧福利社会国家遭遇的高福利负面效应就是教训(徐滇庆等，1999；郑功成，2000；国际劳工局，2004)。另一方面，政府参与度过低、投入不足，容易造成社会福利不足和社会政策缺失，进而导致经济与社会发展失调(徐月宾、张秀兰，2005)。
学术界对社会福利体系适度性做了大量理论探讨，形成以下两类观点：其一，窦玉沛(2001)、景天魁(2004)和王思斌(2009)等提出建立“适度普惠型社会福利体系”(也被称为“中福利模式”)。其核心思想是发展社会福利体系应保持积极而谨慎的态度。其二，何平等(2009)提出建立“发展型社会福利体系”。其主要内容是既要逐步做到“老有所养”、“病有所医”、“学有所教”、“劳有所得”、“居有其屋”和“贫有所助”，但又要坚持社会福利与经济发展水平及各方面承受力相适应。虽然理论研究已较为深入，但可靠的经验证据却十分缺乏。本文通过对中国与OECD的社会福利体系进行国际比较，并选取美国等OECD七国和中国的数据作为样本开展实证分析，为科学评估我国社会福利体系的适度性提供了量化依据，也为后续开展更为深入的经验研究、加深对社会福利体系适度性问题的理论认识提供了基础。
本文余下部分的结构安排如下：第二部分介绍了中国与OECD国家在社会福利支出和社会福利体制方面存在的差异；第三部分是实证方法说明和数据描述；第四部分从社会福利总支出、养老保险支出、健康福利支出、失业福利支出和收入维持支出等多个方面，对中国社会福利体系的适度性做了实证分析；第五部分是主要结论及启示。
二、社会福利体系的国际比较
(一)福利支出比较
现阶段，我国的社会福利支出水平仍低于发达国家。由图1，考察人均社会福利总支出，北欧福利社会国家(瑞典)最高，2007年突破了9000美元；欧洲大陆国家(法国和德国)次之，在7000美元以上；盎格鲁—撒克逊国家(美国和英国)居中，不低于6000美元；东亚的日本和韩国较低，分别为5000美元和2000美元。相比之下，2007年我国的人均社会福利总支出仅为184美元。除了财力有限因而投入相对不足之外，主要是因为我国人口众多，社会福利支出被庞大的人口基数稀释了。由图2，考察社会福利总支出占国内生产总值的比重，差距小一些。其中，北欧福利社会国家和欧洲大陆国家的社会福利总支出占比最高1992年之后维持在25％以上；美国、英国和日本次之，处于15％～20％之间；韩国较低，不到10％。而我国该比重尚未突破5％。

图11980－2007年中国和部分OECD国家的人均社会福利总支出

图21980－2007年中国和OECD的社会福利总支出占GDP比重
资料来源：OECD,SocialExpenditureDatabase(SOCX)；历年的《中国劳动统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》和《中华人民共和国年鉴》。
(二)福利体制比较
1.缴费型社会福利
(1)养老保险。经过长期发展与完善，二战后OECD国家(除美国等少数国家)建立了以现收现付制(Pay-As-You-Go)为主的养老保险体系。进入20世纪70年代，受滞胀和人口老龄化等因素影响，现收现付制养老保险体系承受的资金压力不断加重。这促使OECD国家对原有体制进行了一系列改革，包括局部改革和全面改革。局部改革从20世纪70年代开始，持续到20世纪末。主要举措为调整原有养老保险体制的核心参数(退休年龄、缴费率以及替代率等)，因此常被称为“参数改革”或结构性改革。上述改革未能从根本上缓解OECD国家养老保险的资金压力，主要原因是其过于关注短期资金平衡。全面改革从20世纪末至今，主要特点是同时推行多项改革措施(建立多支柱养老保险体系、扩大养老保险覆盖面、维持养老基金可持续性以及激励延期退休等)，因此也被称为综合性改革。
我国养老保险制度的发展历程与OECD国家基本一致，也是从单一体制逐渐向多支柱体系发展。但是，由于影响因素的复杂性和各国国情的差异，养老保险制度不可能像其他经济制度一样走向全球化(郑功成，2000)，因此中国的养老保险制度与OECD国家存在诸多不同。
(2)健康保险(或医疗保险)。二战后，OECD国家对健康保险给予了大量财政补助。这不仅增加了政府财政负担，也引发了社会各界质疑。为此，20世纪80年代至90年代，OECD国家纷纷对健康保险体制进行了改革。具体措施如下(OECD,1995)：第一，量入为出，根据现有资源决定补助水平。例如，法国于1996年实施了Juppe计划，该计划通过修改宪法增强了对健康保险财政补助的预算约束。第二，将政策重点转移到提高健康保险体制公平性上。第三，通过引入竞争、改进支付系统、监测评估健康保险对居民健康状况的实际影响等措施，提高健康保险体系的运行效率。
相比于OECD国家，我国虽然较晚才建立现代健康保险体制(国内习惯称为医疗保险)，但发展迅速。截至目前，我国已构建了由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗组成的、较为完备的健康保险体制，覆盖了70％的城镇居民和96％的农村居民。因此，就获得保障的方便程度而言，中国的健康保险体制并不逊色于OECD国家。但是，受人口众多、财力有限以及医疗卫生事业整体发展水平有待提高等因素的制约，我国健康保险在支出水平以及对实施效果的监测与评估等方面，仍与OECD国家存在差距。
(3)失业保险。OECD国家的失业保险制度经历了从过于慷慨到逐步增加约束的过程。目前，大部分成员国在替代率、持续期和保险范围等方面，都对失业保险做了系统考量和细致规定，以抑制其负面作用。这些经验为我国不断完善失业保险制度、改变目前失业保险金使用效率低的局面，提供了借鉴。
此外，缴费型社会福利还包括工伤保险(accidentinsurance)等。但由于金额小，且在OECD国家往往不是独立的社会福利计划(例如工伤保险属于丧失能力人士福利)，这里不做赘述。
2.非缴费型社会福利
社会福利体系的另一重要组成部分是非缴费型社会福利。由表1，按目前的统计标准，OECD的非缴费型社会福利如下：按项目类型可划分为老年人福利、遗属福利、丧失能力人士福利、健康福利、家庭福利、积极劳动力市场政策、失业福利、住房福利和其他社会福利；按福利形式可划分现金福利和实物福利。这些福利计划覆盖了居民工作和生活的方方面面。但就不同成员国而言，仍存在一定差异：法国和德国等老牌发达国家的非缴费型社会福利政策数量最多、覆盖领域最广，原英联邦国家(澳大利亚、加拿大和英国)和北欧国家(除瑞典)的政策覆盖面也不小；而环太平洋地区的美国、日本和韩国以及西南欧国家(西班牙、葡萄牙和希腊等)同类政策的数量不多。

新中国成立之后，我国建立了社会救助制度，迈出了发展非缴费型社会福利的第一步。从1950年至1978年，社会救助主要是救灾和救济部分贫困人口等临时性救助。改革开放以来，社会救助开始由临时性救助转向规范和稳定的制度性救助，重点是建立城乡居民最低生活保障制度。尤其是2002年以来，取得了令人瞩目的成绩，包括建立了城乡医疗救助制度、将农村集体供养的五保户制度转变为由国家财政供养以及建立了农村特困户的定期定量救助制度等。根据国家统计局公布的数据，截至目前，约有8000万城乡居民享受了最低生活保障和各类救济，覆盖率达6.15％，甚至超过了韩国(3％)和英国(6％)等不少OECD国家。②除了社会救助，其他非缴费型社会福利计划也得到了长足发展。以积极劳动力市场政策为例，人力资源和社会保障部等部门于2009年在全国范围内组织开展了“高校毕业生就业服务系列活动”等公共就业服务专项活动，促进各类群体实现就业再就业。虽然制度建设日臻完善，但我国的非缴费型社会福利相比于OECD国家，仍存在瞄准精度低、退出机制缺位等不足。
三、实证方法与数据描述
(一)计量模型
本文的实证分析使用以下两类方法：控制异方差性的最小二乘法；控制序列自相关和固定效应的面板数据分析方法。计量模型如下：


(1)用于最小二乘法，等式(2)用于面板数据分析方法。需要说明：(1)之所以同时使用上述两种分析方法，是因为其各有利弊，前者无法控制国家层面固定效应，而后者的回归拟合度较低。(2)在具体分析时，剔除了回归结果十分不显著(t统计量p值超过0.3)的解释变量，以尽量减少回归估计偏误。
根据上述计量模型，利用OECD国家和中国的实际数据进行实证分析，并根据计量结果比较中国社会福利支出的拟合值与实际值。如果拟合值高于实际值，说明参考OECD国家的经验，我国的社会福利支出水平偏低；反之亦然。
(二)数据来源与描述性统计
选取中国和OECD七国(美国、英国、日本、韩国、瑞典、法国和德国)，作为实证分析的样本。其中，既有较早建立现代社会保障制度的老牌发达国家(美英法德)，又有以完善的社会保障和福利而著称的北欧福利社会国家(瑞典)，还有文化和习俗与我国相近的邻国(日韩)。选择上述八国作为样本，能较好地利用发达国家发展社会福利体系的经验，客观评估我国社会福利支出的适度性。但是，据前所述，我国与这些发达国家的社会福利体系存在诸多差异。因此，在开展分析之前，须考察各国社会福利支出的统计口径(见表2)，以保证变量可比性。

由表2，(1)就社会福利总支出而言，中国的社会福利支出由缴费型社会福利支出(社会保险基金支出)和非缴费型社会福利支出(民政事业费支出)组成。其中，缴费型社会福利包括城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，不含住房公积金；非缴费型社会福利包括抚恤、安置、城市最低生活保障、农村及其他社会救济、社会福利、自然灾害救济、地方离退休人员福利和其他福利。OECD七国的社会福利支出由老年人福利支出、健康福利支出、丧失能力人士福利支出、家庭福利支出、失业福利支出、积极劳动力市场政策支出、收入维持支出和其他福利支出构成。(2)就社会福利分项支出而言，将中国的城镇职工基本养老保险视同OECD七国的养老金；将中国的城镇职工基本医疗保险和失业保险分别视同OECD七国的健康福利和失业福利；此外，OECD七国的收入维持相当于中国的城市最低生活保障与农村最低生活保障线救济。
根据表2，考虑可比性，以下从社会福利总支出、养老保险支出、健康福利支出、失业福利支出和收入维持支出这五方面分析中国社会福利体系的适度性。为使研究结论更全面，每个方面的量化分析又细分为人均社会福利支出、社会福利支出占国内生产总值比重、社会福利支出占财政支出比重三个维度。相关变量的数据来自OECD社会支出数据库(SocialExpenditureDatabase,SOCX)以及历年《中国劳动统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中华人民共和国年鉴》和《中国统计年鉴》，时间跨度是1980－2007年。数据的描述性统计结果见表3。
四、实证结果及分析
(一)社会福利总支出的适度性
参照OECD七国的经验，我国社会福利总支出是偏低的。先看人均社会福利总支出。由图3，使用最小二乘法和面板数据分析方法，2007年我国人均社会福利总支出的拟合值分别约为600美元和4000美元，均高于实际值(184美元)。考察社会福利总支出占国内生产总值或财政支出的比重，情况相似，兹不赘述。这符合实际情况：根据前述的福利支出比较，受财力和人口等因素影响，我国的社会福利投入总量相对不足，有待提高。

(二)养老保险、健康福利和失业福利支出的适度性
我国养老保险支出也偏低。与社会福利总支出的情况相似，不同分析方法下，2007年中国的人均养老保险支出、养老保险支出占国内生产总值或财政支出比重的拟合值均高于实际值。其背后的原因主要是我国养老保险覆盖率相对较低以及养老金替代率不高等。与此同时，我国的健康福利支出水平也不高。虽然在最小二乘法下中国健康福利支出的拟合值与实际值相差无几，但面板数据分析方法发现拟合值明显高于实际值。然而，这并不能说明我国政府在医疗保障体制方面开展的一系列改革(例如新农合等)缺乏成效，而是与经济发达程度、居民的医疗保健需求以及文化习俗等多方面因素有关。
失业福利支出是否适度，不同分析方法给出了不同答案。最小二乘法发现2007年我国失业福利支出的拟合值均低于实际值，而面板数据分析方法得到相反的发现。之所以出现上述情况，原因有待进一步深入分析，既可能是因为控制变量不够(受数据可获得的影响，未考虑各国宏观经济波动或周期因素)，也可能是受某些控制变量(例如失业率)统计口径不一致的影响。④
(三)收入维持(最低生活保障)支出的适度性
如前所述，中国的收入维持计划(即城乡居民最低生活保障制度)覆盖率不低，而且存在退出机制不通畅等问题。因此，这类社会福利是否支出过度，受到了政府部门、学术界和社会舆论的高度关注。为此，这里对收入维持支出适度性的实证结果做重点分析。
实证结果显示，我国的最低生活保障支出，就人均水平而言并不高。由图4，在两种计量分析方法下，2007年中国人均收入维持支出的拟合值均高于实际值。但相对于经济发展水平和政府财力而言，这类社会福利支出是偏高的。由图5，最小二乘法和面板数据分析方法均显示，2007年中国收入维持支出占国内生产总值或财政支出比重的拟合值均低于实际值。具体而言，以收入维持支出占国内生产总值比重为例，两种分析方法得出的拟合值在2007年均是0.1％左右，而我国的实际值是0.145％，实际值高出拟合值近45％；以收入维持支出占财政支出比重为例，2007年我国的实际值是0.776％，明显高于拟合值(分别为0.59％和0.11％)。进一步地，由图5和图6还发现，自2003年起，收入维持支出占比的实际值就开始超越拟合值了。上述结果说明，就算参照发达国家的情况，近几年我国政府在最低生活保障方面的投入也是偏高的，超前于经济发展水平和政府财力。

图4中国人均收入维持支出的拟合值与实际值(最小二乘法－左；面板数据分析方法－右)

图5中国收入维持支出占国内生产总值比重的拟合值与实际值(最小二乘法－左；面板数据分析方法－右)

图6中国收入维持支出占财政支出比重的拟合值与实际值(最小二乘法－左；面板数据分析方法－右)
五、主要结论及启示
综上所述，国际比较和实证分析发现：一方面，相比于社会福利体系相对完善和成熟的经济发达国家(OECD七国)，现阶段我国社会福利总支出、养老保险支出和健康福利支出(医疗保险支出)偏低；另一方面，相比于这些国家，我国收入维持支出(最低生活保障支出)却超前于经济发展水平和政府财力。需要指出，本文的研究存在局限：(1)由于OECD社会福利支出数据仅更新至2007年，样本数据未考虑2008－2010年的信息，因此上述结论不能反映2007年之后的情况；(2)就某些福利支出(失业福利支出)而言，不同计量方法所得结论不一致。
但是，上述研究结论仍有价值，为我国改进和完善社会福利体系提供了以下启示：首先，相比于收入维持支出水平本已较高的OECD国家，不同分析方法均得出了我国最低生活保障支出偏高的结论。这提醒有关部门应重新审视我国的城乡居民最低生活保障制度，采取必要措施调整现行制度(例如调整覆盖率和保障标准等)，使中国的最低生活保障制度更适于经济社会发展。其次，应加大改革力度，进一步完善我国的养老保险体制(包括加快事业单位职工和公务员的养老保险改革进程，以及通过提高转移接续方便程度和调整养老金替代率等手段增强养老保险的吸引力)，切实提高养老保险覆盖率和实际参保率，使我国养老保险制度与经济发展水平相适应。再次，应继续推进医疗保障体制改革，并加大相关投入，稳步提高我国居民的健康福利水平。总的来说www.9doc.com第九文档网，完善社会保障或社会福利体系，须坚持适度福利的基本原则。
注释：
①十七大报告里的“社会保障体系”是指“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”。此即相关研究所称的“社会福利体系”，而不是传统意义上的、局限于就业群体的狭义的社会保障。
②英国和韩国收入维持计划的覆盖率数据分别来自Cappellari和Jenkins(2008);NationBasicLivelihoodSecurityScheme,Korea,Oct19,2008,http://www.team.mohw.go.kr/blss/。
③笔者还尝试了控制贫困率、收入分配(基尼系数)以及肥胖人口占比等因素。但由于数据缺失严重(有效观察次数十分有限)，为保证回归拟合度，在最终分析中未予考虑。
④由于篇幅有限，未提供养老保险、健康福利和失业福利支出适度性的分析图，感兴趣的读者请向作者索要。