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美国参议院7月15日以60票赞成、39票反对,最终通过了两院协调版的金融监管改革法案.

7月21日,这份号称自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融改革法案,在13个月中经财政部提案、众议院立法、参议院立法、参众两院协调以及众议院、参议院分别通过协调版法案等六个阶段后,终于由奥巴马签署正式生效.

经过如此漫长的辩论与博弈,最终法案体现的是各方团体的利益诉求,其中不仅包含了民主党与共和党在政治和经济立场上的交锋,同时也夹杂着来自华尔街和民间团体的声音.

监管变革

从此次金融监管改革法案的主要内容来看,涉及的监管变革主要表现在以下几个方面:

一是对联邦监管体系进行微调,扩大美联储的监管权.

法案规定,撤销美国储蓄机构监理局(OTS),将其职能合并至货币监理署(OCC).至此,美国联邦层级的金融监管机构整合为四家,分别是:美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署以及国家信用社管理局(NCUA).

从金融监管分工来看,美联储负责监管大约5000多家银行控股公司以及约850家州特许银行,联邦存款保险公司负责监管在各州注册的非联储成员银行,货币监理署负责监管在联邦注册的国民银行及储蓄存款机构,而国家信用社管理局则负责监管所有参加联邦保险的信用社.

在新法案下,美联储的监管权力得到扩大,除银行控股公司之外,凡是可能影响到金融体系稳定的大型金融机构,如大型对冲基金、保险公司等,都将进入美联储的监管范围.

此外,新法案还设立了消费者金融保护局这一新的监管部门,对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或者非银行金融机构实施监管.该机构设在美联储系统之内,但具有独立的财务和监管权力,局长由总统直接任命.

二是建立新的监管协调机制,完善监管的事后处置机制.

法案提出,成立由财政部牵头的金融稳定监督委员会,成员包括10家监管机构在内的16名成员,其主要职责是对可能威胁金融稳定的大型、复杂金融机构制定更严格的资本要求和杠杆水平等监管要求,并向美联储提出相关建议.

法案规定,一旦大型金融机构陷入困境并可能威胁到金融体系的稳定性时,相应的监管部门就有权接管或分拆该机构,且该机构的股东和无担保债权人将承担相应的损失,而不使用纳税人资金为其提供救助.法案要求制定一套清算破产程序,并由联邦存款保险公司(FDIC)负责具体实施.

法案还对问题金融机构的高管薪酬进行了管制,并规定政府有权对破产金融机构偿还债权人的行为作出限制.财政部可以为

关于金融市场类论文范文数据库金融机构破产清算提供前期费用,但政府必须制定还款计划.联邦监管机构可以通过对总资产超过500亿美元的大型金融机构征收费用来弥补金融机构破产带来的损失.

三是扩大监管范围,修补监管体系漏洞.

首先,强化对金融衍生品交易的监管,绝大部分的金融衍生品交易都必须通过公开交易所进行,银行需将信用违约掉期(CDS)等高风险衍生产品剥离到特定的子公司,从事衍生品交易的公司需要满足特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求.

其次,将对冲和私募基金纳入监管范围,要求这些基金在证券交易委员会(SEC)以投资顾问的名义注册,必须向SEC提供其交易情况及资产组合等方面的信息,资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受SEC的监管和定期检查.

第三,在SEC内部设立信用评级机构监管办公室,赋予其对所有评级机构进行处罚的权力,SEC还可以撤销过去给出过多不当评级的评级机构.

第四,限制大型金融公司的自营业务,银行虽然仍可投资于对冲和私募基金,但投资总额不得超过基金资本的3%,也不得超过银行一级核心资本的3%,同时银行不得向其投资的基金提供救助.

没触及的根本问题

总体而言,美国的此次金融监管改革明确了系统性风险的监管主体和职权,赋予了监管者处置“大而不能倒”机构的权力,同时扩大了监管范围,建立了问题金融机构的处置机制,这些都有利于核心金融机构风险外部成本的内部化,从而促进金融稳定.

但如果从严格意义来看,此次改革的主体内容仍然局限在对现行监管模式的“修修补补”上,一些对于宏观经济和金融稳定而言的根本性问题依然未能得到有效解决.

首先,从监管体制的安排来看,此次改革完成后,新的监管框架仍是银行、证券、保险分业监管的格局,这种分业监管体制与金融业的混业经营模式很难达到充分的协调一致.

过去的经验表明,在多家监管部门并存的情况下,不论是依据机构性质还是产品性质划分监管范围,都难以解决因判断标准或事实判断差异而引发的监管冲突问题.从长期来看,在一个统一的金融市场中,为避免出现普遍的监管真空和监管套利行为,必须在有效整合监管资源的基础上真正建立起统一的监管体制――这不仅能够更好地将金融市场纳入监管范围,彻底消除监管模式和金融发展不匹配的结构性障碍,还能为宏观审慎框架的全面建立奠定必要的制度基础.

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其次,从监管理念的转变来看,新法案对问题金融机构的“事后处置”非常严厉,但对危机发生前的“事前防范”却显得非常薄弱,这意味着新法案对引发金融监管失效的更为根本的监管基础和原则问题仍然认识不足.一些导致危机的根本性问题,如未能及时调整的监管失败和放任资产价格膨胀的货币政策,并未得到预期的重视.

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从最近30年来的金融危机的实现机制来看,信贷扩张、资产价格膨胀和未能及时调整的监管失败才是隐藏在周期性金融危机后的基本诱因.这意味着,金融监管改革应该着眼于整个监管理念“源头”(即立足点和原则)的失败,从经济活动、金融市场以及金融机构行为之间相互关联的角度,建立起动态的、前瞻性的宏观审慎框架,并对传统的仅盯住CPI的货币政策进行必要调整,以在整个宏观货币金融稳定的总体框架内实现政策协调.

再次,从监管者的约束机制来看,本轮改革总体上体现了政府扩权的强烈冲动,但对监管部门自身执行力不足、监管不作为和监管失败的责任追究却几乎没有涉及.

换言之,新法案在促进监管权力大大扩张的同时,“由谁来监督监管者”的问题却成了新的“改革盲区”.毫无疑问,实现金融监管目标不仅需要审慎的原则,更需要有效的执行.如果执行体系无效,那么无论对市场参与者设立的监管规则多么稳健,监管体系也很难实现既定的目标.由于新法案在赋予监管者更大权力的同时并未建立起相应的监管问责制度,一旦决策失误,其产生的负面影响可能会超过预期.尤其是在此前美联储的低利率政策对房地产泡沫难辞其咎的背景下,新法案再次扩大了美联储的监管权力,这引发了许多批评者的担忧.

最后,新法案对评级机构和评级市场所存在的根本问题也未能有效修正.

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在此次危机中,标准普尔、穆迪、惠誉等评级机构的公正性受到了广泛质疑,究其原因,问题的根源在于:在“发行人付费”模式下,评级机构和发行人与普通投资者之间存在着根本的利益冲突,这使得评级机构很难站在第三方公允的立场做出评级判断.

从此次监管改革法案的相关内容来看,“发行人付费”的评级理念并未得到真正检讨,同时由于监管当局对金融市场的风险评估机制也并不完善,这使得改革方案中关于监管者应减少对信用评级依赖的要求难以真正落实.可以预见的是,如果不从根本上纠正扭曲的激励机制,评级机构仍将是未来金融市场中的不稳定因素.

(作者为中国国际金融学会副会长北京外国语大学校长)

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