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摘 要 ：随着后危机时代金融监管的变革,金融跨境监管问题日益被各国监管当局和国际组织所重视,由于其中牵涉到多方利益主体的博弈,监管难度不言而喻,但是作为此次金融危机的一个深刻的教训,金融跨境监管问题需要也必须妥善解决.
关 键 词 ：金融监管；欧洲实践；跨境合作
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2011)02-0051-03
一、金融跨境监管的意义
随着金融全球化、自由化的发展,国际资本流动迅捷,跨国银行在全球范围内不断扩张.在外资银行业飞速发展的同时,资本国际化程度日趋加深,跨国银行为了发展自身的业务规模、规避管制、拓展市场份额,不断组合产品结构、推陈出新,各种创新工具在给跨国银行带来利益的同时,也促进了国际金融市场的发展和完善,但同时也给国际市场带来了诸多的不稳定因素,金融风险的传递速度和程度逐渐加深,给各国的监管带来了极大的困难,影响着全球金融系统的稳定,对金融活动进行跨境监管的重要性不言而喻.
二、跨境监管各主体之间的关系
(一)监管者与被监管者
从机构的角度而言,不同的监管方式,金融机构要负担的管理成本是不相同的,作为被监管对象,银行集团的地位与监管当局并不平等,其经营发展需要严格遵守当局的规定,所以银行可以选择经营地,但是不能影响东道国的监管方式.
时间价值对银行来讲至关重要,不同国家之间的误差,可能导致银行集团业务指令的延迟,使银行陷入危机.正是由于跨境银行集团受到不同国家的监管,导致在这场金融危机中,跨国银行集团的市场价值下降幅度高于只在一国经营的银行(UniCredit Group,2009).
金融危机过后,监管当局在考虑控制宏观风险的同时也应当关注银行经营的效率和竞争问题,各国对银行的监管都应当尊重银行内部组织机构的中立原则,特别是在面临国际市场波动的状况下,机构需要更大的灵活性来配置资源,选择方案,因此在监管双方的互动上,监管当局对金融集团的控制模式应当有所调整.
(二)母国监管与东道国监管
在跨境监管合作的问题上,母国和东道国都对跨境银行的监管负有不可推卸的责任,根据巴塞尔相关文件规定,对一家跨境银行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之间&
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从国家的角度来讲,各国在监管目标上是具有一致性的,没有冲突,但是国家之间的利益冲突还是存在的,体现在跨境监管中,可能会使本国的金融集团的经营受到影响,因而,各国在实施跨境监管的过程中,需要本着协调互利、合作双赢的原则,为维护国际金融市场的稳定而努力.
(三)国际组织与各国监管当局
国际组织通过出台相关的规定,对于各国的银行业和监管当局提出规范建议,但是由于这些指导性文件并不具有国际法的地位,因而各个国家,特别是非成员国可能未必采取相关的措施.不同的国家采用不同的监管方式,这样的监管差异、适用分歧会对国际金融市场的安全造成隐患.
从巴塞尔I到巴塞尔III,虽然其同样不具有国际法的地位,但是其制定出台的过程征询了大多数国家的意见和建议,世界上超过100个国家以该协议作为准则,对本国银行业进行规范,具有普遍的指导意义.
三、跨境监管的实践
(一)实施跨境监管面临的困境
由于各国的差异性,在实施跨境监管的时候,面临着诸多的困难.具体而言：首先,缺乏世界性的协作组织,目前已经成立的监管合作组织缺乏代表性和权威性,其地位受到质疑,各国的监管更多的停留在“各自为政”的基础上.其次,监管合作协议缺乏足够的约束力,巴塞尔委员会发布的原则指引不具备法律强制力.最后,为了提高实施的适应性,新资本协议加大了政策灵活性,但引出多样化的监管体系也为监管合作的效果埋下隐患.
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(二)欧洲的实践
对欧洲来说,虽然建立了一个泛欧统一监管体系,但是实现这一目标却困难重重,因为在整个欧盟境内,法律基础框架、存款保险制度、财政制度和国家监管安排等方面还存在很大分歧.欧盟的金融监管主要由两个委员会组成,一个机构是新成立的欧洲系统性风险理事会,由欧洲央行行长主持,并取得欧洲央行的后备支持.新机构汇集并分析包括金融市场稳定、宏观经济条件和所有金融部门宏观审慎发展的全部信息.机构的总任务是对宏观审慎政策进行判断并提出建议,发布风险警告,对宏观经济和审慎发展提供比较性的意见并给与指示,欧洲中央银行和欧洲中央银行体系随时准备进行必要的分析和统计工作,以便使新的欧盟机构能够有效地履行其宏观审慎监管职能.与此同时,各方监督当局的参与、合作也是必不可少的.除了被推荐的欧洲银行监管者委员会主席,欧洲保险和养老金监督委员会和欧洲证券监管者委员会及一位欧洲委员会代表,一国监管代表也应被邀入国家中央银行监管者的行列.另一个机构是欧洲金融监管体系,其主要的职责是监管每家金融机构,收集每家机构的经营数据,并与系统性风险理事会保持随时的信息沟通和交流,以保障理事会监管的及时和有效.这两个机构互相配合,对欧盟成员国进行统一的指导,极大地提高了监管的效率,更为区域金融稳定奠定了基础.
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(三)跨境监管的可行之路
对大型跨国银行监管应该通过加强全球监管者有效合作实现,建立跨国危机应对协调机制,这也是金融稳定论坛优先考虑的任务,但各方监管当局应认识到,审慎监管标准和监管方法在不同国家也有所区别,除了协同合作,还应承认差异,认同一国监管者要求在当地开展业务的国际银行的分支机构要保持独立、充足的资本水平并遵守所在国流动性要求.
为加强跨境监管的效率,要针对经营结构复杂的跨境银行集团实施有效监管,加强信息交流,关键还是要有明确的决策、执行机制,充分加强不同国家和地区之间的监管联系,特别是还要具有国际强制力和约束力.
四、中国积极加入全球金融监管合作
(一)中国参与跨境银行监管的现状
中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)自成立伊始就高度重视国际监管合作机制建设,从推动与境外监管当局签署监管合作谅解备忘录、建立高层互访和磋商机制、实施跨境现场检查以及积极参与国际监管标准研究和制订等方面稳步开展工作.截至2009年底,银监会已与美国、英国、马来西亚、澳大利亚、尼日利亚、香港等36个国家和地区的金融监管当局签署双边监管合作谅解备忘录(MOU)或合作协议.2009年银监会正式成为巴塞尔委员会和金融稳定理事会成员,极大提升了中国在国际监管规则制定中的话语权：中国始终保持与世界银行、国际货币基金组织、环太平洋中央银行组织、东新澳中央银行组织等国际或地区性监管组织或金融机构的联系；积极参加巴塞尔委员会、环太平洋中央银行组织和东新澳中央银行组织下设的银行监管工作组的研究工作和会议.
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总的来讲,中国在跨境监管合作方面,与其他国家就信息共享、市场准入、交流和沟通、监管保密等等内 容达成普遍共识,同时银监会还为此制定了《跨境银行监管合作工作规程》,旨在将跨境监管的工作和程序落到实处,推动监管合作规范化、透明化、制度化.
(二)中国积极参与跨境监管的改善空间
1 不断完善国内的金融法律法规体系,
随着金融业国际化的不断深化,中国实施跨境监管的法律也在逐步完善.2004年,银监会发布了《外资银行并表监管管理办法》,对外资银行并表监管方式进行了规范和调整.2006年12月,国务院颁布了《外资银行管理条例》及其实施细则,旨在加强对外资银行的监管,体现了审慎监管原则.2008年,银监会发布了《银行并表监管指引(试行)》,强化了中国监管者在并表监管中的母国立场.
目前外资银行主要以分行的形式进入中国.因而中国的监管对于外资银行总行所在国的要求还应当进一步明确,特别是外资银行母国的监管当局对于银行海外扩张的态度和制定管理规定的原则要有必要的判断,所以更应当关注的是对外资银行总行所在国的动态有效监管,并最终以法律法规的形式确立下来.同时,对于跨境银行的风险管理也要不断完善,对于外资银行的资本充足率要求也不能只限于设立审查,更要进行实时监控,并在必要的时候进行现场检查,明确监管分工,加强协调.
2 健全市场退出制度.
存款保险制度和最后贷款人制度都是当前中国金融建设中亟待完善的部分,这两项制度的建立有利于维护存款者和投资者的信心,避免银行挤兑,防止单一风险的扩散.根据中国目前市场环境的实际情况,在建立和完善这两项制度的时候,还是要区别对待国内银行和外资银行,对外资银行提供的担保,始终是出于保护我国存款人和金融体系安全考虑的,但是并不能对外资银行的过渡风险承担的经营行为提供担保,更不能间接为其总行和母国的监管提供担保.因而,在外资银行出现流动性衰竭的时候,首先应由其母国承担相关的救助义务,但救助不能即时解困的时候,中国的救助制度才能发挥功效；其次,对于某些中外合资银行,可以视股东控股地位而定,如果中方占控股地位,中国监管当局可为其提供最后贷款人职能,如果外方占控股地位,中国监管当局在确定其只是处于流动性危机之后,可以提供利率较高的贷款.
3 加强监管人才队伍的建设,
中国积极参与金融跨境监管活动,监管者不仅要熟悉国内的监管规定,还要对国际惯例、其他国家的法律法规,外资银行运作的基本情况,甚至不同跨国金融机构的企业文化以及其母国的文化有深入的了解,这就对监管人才的能力和水平提出了更高的要求.因而,在监管当局不断深入开展国际协作的同时,更要加强监管人才的培养,加强引进人才力度,构建完善的国际化人才体系,打通人才“进”“出”的双向渠道,极大地丰富监管人才储备.
参考文献：
[1]腾汝冰,《开放体系下我国外资银行监管问题探析》[J],《北方经贸》,2009年第10期：93-95.
[2]武婕,《我国外资银行监管的理论与对策》[J],《生产力研究》,2009年第17期：46-47.
[3]巴曙松、邢毓静、朱元倩,《金融危机中的巴塞尔新资本协议》[M],北京：中国金融出版社,2010年：213-229.
[4]姜占英,《防范银行挤兑：存款保险与最后贷款人制度的比较》[EB／OL],.globrand /2009/132639.s：2009年2月4日.
(责任编辑 李西江)
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