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关于“立法”一词,最早可考证的出处是战国时期著作《荀子·议兵》中“立法施令,莫不顺比”的记载,意为“设立了法律,有了政令,天下就会顺畅安全了.”这段话,巧妙地道出了立法的重要性及意义.
治理国家如此,做安全生产立法工作更是如此.为了交流讨论如何科学立法、提高安全生产立法质量,2013年12月13日,国家安全监管总局在北京召开全国安全生产立法工作会议.会上,国家安全监管总局政法司司长支同祥传达了全国人大常委会立法工作会议精神,政法司副司长邬燕云对《2014-2015年安全生产立法规划》作了说明,与会代表还就本地区安全生产立法工作进行了交流.国家安全监管总局副局长杨元元出席会议并讲话.
国家安全监管总局和国家煤矿安全监察局有关司局,国家安全生产应急救援指挥中心,各省（自治区、直辖市）、计划单列市、部分副省级城市及新疆生产建设兵团安监部门,各省级煤监机构等单位负责人参加了会议.
2014—2015年立法规划
邬燕云在会上,就国家安全监管总局2014—2015年安全生产立法规划进行了说明.他说,2014-2015年,国家安全监管总局将制定、修订20项法律法规和部门规章.
其中,法律有两项,分别是《安全生产法》和《矿山安全法》.据邬燕云介绍,2013年9月底,国务院法制办已将《安全生产法（修正案草案）》报至国务院待审议.《矿山安全法》的修订送审稿也已报国务院,国家安全监管总局与国务院法制办进行了多次研究修改,力争在2014年6月提请国务院常务会议审议.
将制定的行政法规有3项,分别为《安全生产监督管理条例》《高毒物品与高危粉尘作业场所劳动保护条例》《安全生产应急管理条例》,将修订的行政法规有1项,即《煤矿安全监察条例》.邬燕云介绍说：“目前有关法规、规章中,涉及安全生产监督管理的规定较分散,影响了执法工作的开展和执法水平的提高.”因此,国家安全监管总局认为有必要制定一部综合性的《安全生产监督管理条例》.根据新修订的《职业病防治法》,急需将现在施行的1987年《尘肺病防治条例》和2002年出台的《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》合并,修订为一个条例,即《高毒物品与高危粉尘作业场所劳动保护条例》.据邬燕云介绍,目前国家制定了《突发事件应对法》,一些地方政府也相继制定了应急预案,全国应急工作全面启动,因此有必要制定一部《安全生产应急管理条例》.现行的《煤矿安全监察条例》制定于2000年,近年来我国煤矿安全监管监察体制发生了变化,同时也需要与其他法律法规相衔接,因此,国家安全监管总局计划对该条例进行修订.
在部门规章方面,将制定4项,包括《矿用产品安全标志管理规定》《陆上石油天然气安全监督管理规定》《安全生产标准化建设工作管理规定》《安全生产应急演练规定》.此外,还有10项修订工作,包括《劳动防护用品监督管理规定》《安全评价机构管理规定》《安全生产检测检验机构管理规定》《建设项目安全设施“三同时”监督管理规定》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》《生产经营单位安全培训规定》《煤矿建设项目安全设施监察规定》《煤矿安全规程》《煤矿企业安全生产许可证实施办法》《生产安全事故应急预案管理办法》.
它山之石来攻玉
此次会上,北京、湖南、广东等地的安监局负责人,介绍了本地区在安全生产立法工作中的一些经验做法,值得大家借鉴思考.
问题引导立法
北京市安全管理的城市型特点突出,这就决定了在构建首都安全生产工作监管法规体系过程中,必须有别于其他地区,以保障城市安全运行作为落脚点.
北京市安监局副局长贾太保介绍说,2004年7月,《北京市安全生产条例》经北京市十二届人大常委会审议通过.该条例对首都安全生产监管体系、生产经营单位的安全生产保障、生产安全事故应急救援调查处理等内容作了详细规定.从全国范围看,这也是一部出台较早的安全生产地方立法.《北京市安全生产条例》颁布实施后,在加强安全生产监管、减少安全生产事故等方面,发挥了重要作用.但与此同时,北京安全生产工作仍然存在一些突出问题和薄弱环节,“部分生产经营单位主体责任落实不到位；从业人员岗前教育、培训等工作亟待加强；基层安全监管队伍力量薄弱等等.”贾太保说,北京市以这些问题为引导,2008年下半年启动了《北京市安全生产条例》的修订工作,并于2011年9月份正式施行.新条例充分考虑了城市运行安全管理的现实需要和北京安全生产管理的难点、热点问题,如：明确“建立健全以生命安全为核心的安全生产责任体系和物质技术保障体系”“本市各乡镇街道要设立或明确安全生产管理部门,配备专门人员.”
围绕中心求实效
据湖南省安监局副局长罗德龙介绍,湖南省在安全生产地方政策法规建设过程中,按照“不抵触、有特色、求创新、可操作、重实效”的思路,从构建全省安全生产工作格局、强化基层安全监管队伍建设、规范科学有效的安全生产问责机制、落实企业主体责任、健全安全生产风险社会化保障体系等方面,做了大胆的探索.
2009—2013年,湖南省委省政府相继出台《关于进一步加强安全生产工作的决定》《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》《湖南省关于进一步落实党政领导班子成员安全生产“一岗双责”制度的通知》,厘清了各级党委政府及部门安全生产工作职责.为规范安全生产问责机制,湖南省颁布了《重大生产安全事故责任追究规定》及“补充规定”.2013年,在参照国家安全监管总局《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》基础上,湖南省分别就金属非金属露天矿、井工矿,以及危化企业主要负责人保护员工生命安全,作出七条规定.
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审慎民主 持续改进
“广东省在安全生产立法工作中,坚持开门立法,汇集民智,提高立法质量.”广东省安监局副局长余德旋介绍说,2010年,广东省开始修订《广东省安全生产条例》,2013年9月该条例正式实施.“在这3年中,从立法评估、实地调研、草拟修订案,到提交省政府直至交由省人大审议,每一阶段都经历了专家参与、征求意见、反复斟酌及集中审议的过程.”余德旋举例说,仅2013年6-7月,广东省安监局就先后组织召开了3次专题会议,并配合人大开展了4次基层调研,先后向160名全国人大代表和787名省人大代表征求了意见. 余德旋表示,良好的法律需要一系列配套的实施细则予以充实、细化.为此,广东省安监局决定,每年至少进行两次以上的专项或统一的规范性文件清理,避免文件之间冲突、混乱及过时的情况.
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全面审视 科学立法
“十八届三中全会后,改革要求减少行政审批,国家安全监管总局初步考虑在2014—2015年,减少1/3的行政审批,这对我们的立法工作提出了很高的要求.因此,我们设计制度的时候,要根据新的形势,设计调整好新的立法理念.”杨元元开门见山,提出了安全生产立法工作面临的挑战.
杨元元表示,目前我国安全生产立法工作存在一些问题,突出表现为：有的立法质量不高,既不便于执行,又不便于遵守,也没能有效地解决安全生产工作中存在的实际问题；科学立法、开门立法还不够深入,听取基层安监部门和企业的意见及建议比较少,立法调研的面比较窄；安全监管监察的手段还比较单一,习惯用审批、许可、检查、罚款等办法,解决矛盾的巧招还不够多,思路也不够开阔；对安全生产发展的趋势和规律研判不够,立法的前瞻性和预见性不强；有的地区执法仍然存在不合规的现象,违法事实不清楚、证据不充分,适用的法规不正确,甚至没有依据,重结果轻程序的问题依然比较突出.
“解决这些问题,最根本的还是提高立法质量.这就要求我们全面审视安全监管监察立法,将其放到全面深化改革的大局中来思考和推动,放到依法治国的进程中去研究和把握.”
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对于做好下一步的安全生产立法工作,杨元元提出了具体的要求.首先是制订并落实好立法规划.
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其次要结合安全生产行政审批改革和转变安全监管监察职能,完善有关配套制度,按照转变职能、简政放权、反对“四风”的要求,清除制约安全生产形势根本好转的法制障碍.下一步,要强化企业分级分类监管、加强安全基层基础建设,落实安全生产综合监管制度,在建立企业安全诚信方面下功夫.
第三要坚持科学立法、民主立法,提高立法工作质量.各地要坚持开门立法,拓展基层人员参与立法的有效途径.要处理好不同法律之间的关系,做到相关的法规不矛盾、不抵触,使整个法律体系科学严谨.要规范立法解释,国家安全监管总局要将解释工作制度化、规范化.各省安监局要重点指导、帮助下级部门履职尽责,要按照属地为主、逐级请示的原则,及时答复下级安全监管监察部门,以及被监管监察企业遇到的疑难问题,需要国家安全监管总局解释的,统一书面请示,同时提出自己对问题的倾向意见、理由和依据.
第四要建立完善立法、执法和执法监督等工作之间,既相互制约又相互协调促进的运行机制.要强化规范性文件的合法性审查,各级安全监管监察部门制定规范性文件,必须遵守职权法定、权责一致的规定,不得以备案、登记、年审、评估、达标等形式,变相设定行政审批事项.要强化法规的备案、清理和评估,各省安监局要定期向国家安全监管总局报送本地区新出台的法规、规章和重要制度,及时向外、向下辐射.要落实规章和规范性文件的定期清理和立法后的评估制度,规章一般每隔5年、规范性文件每隔两年清理一次,清理和评估的结果要及时向社会公布.
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