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摘 要：政府信任衰落及由此而来的“信任危机”及“信任赤字”是社会转型期中国的一种客观实在.之所以会在政府与社会之间出现一堵亟待翻越的“信任墙”,相当大程度上是转型过程中政府作为“制度供给主体”在制度能力上的信任缺失所致,具体表现为：制度供给能力不足；制度正义性匮乏；政府制度有效性不强.而要改变这种境况,惟有以制度信任为“切入点”来促进政府信任的重建：首先优化政府制度供给过程,提高政府制度供给能力；其次树立制度系统观念,增强制度的有效性；最后强化制度意识,塑造制度文化,确立制度权威.也只有这三方面的有效契合,政府制度供给方才有可能再获信任,政府信任由此才能得以再造或重建.
关 键 词 ：转型社会；政府信任；制度信任；政府能力
政府信任衰落及由此而来的“信任危机”,是当今世界范围内许多政府面临的重大考验.特别是对正处在社会转型期的中国而言,更是如此.近年来,伴随着众多影响广泛的公共事件的发生,许多地方政府不断受到公众信任的挑战,致使政府与社会之间出现了一堵亟待翻越的“信任墙”.正如官方权威媒体所指出的：“政府、专家及媒体等公信力受损,导致社会信任度不断降低,在一系列热点事件面前,老百姓成了‘老不信’.特别是‘从政府层面看,公信力损耗尤为明显.”①不仅如此,更为主要的是,“官民疏离”、“官民隔阂”及官民矛盾已然渗透日常生活,进入社会心理结构深处,变成了生活方式.正是因此,政府信任问题日渐成为国内社会学、经济学及公共管理学界的一个热点议题.基于此,笔者拟站在“转型社会”这一层面从政府信任与制度信任之间的内在关联视角进行初步剖析,以有助于该问题研究的深化,促进政府信任的重构乃至于未来改革的深入.
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一、政府信任及其与制度信任的“亲缘性”
信任是社会秩序良性运行的基础之一.信任缺失,社会运转将会出现危机.因为任何个体（或组织）对外界信息的掌握都不可能是完全的,行动的选择和关系的建立也都不会是完全理性的.从这一意义上言,信任对“稳定的社会关系非常重要”[美]彼得布劳：《社会生活中的交换与权力》,李国强译,商务印书馆2008年版,第155页.,其不仅是任何一种社会关系得以持久存在的前提；而且也是增强社会成员向心力、降低社会运行成本和提高运行效率,乃至于促进民主制度良好运行的“基本要素”.许多学者曾指出,“一个系统――经济的、法律的或政治的――需要信任作为一个前提条件.没有信任它就不能在不确定的或有风险的情景中激发支持性活动”Luhmann, N.“Familiarity,confidence,trust：problems and alternatives”.In：DGambetta（ed）,Trust：Making and Breaking Cooperative Relations,Oxford：Basli Blackwell,1988.p103..所以,构成社会的生态系统,包括社会、经济与政治等诸种制度,与信任的关系就一直被认为是紧密相系的,“信任是一个在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”Baber, B.The Logic and Limits of Trust.New Brunswick,New Jersey：Rutgers University Press,1983.p21..对于政府来说,其作为一种特殊组织形态更是如此,依照新制度主义代表人物约翰迈耶（John Meyer）的观点,其至少要面对技术和制度两种不同环境.技术环境要求组织效率最大化,制度环境则是强调组织行为符合“合法性”要求.也就是说,“组织如果想要在它们的社会环境中生存下来并兴旺发达,除了需要物质资源和技术信息之外,还需要其他东西.特别是它们还需要得到社会的认可、接受与信息”转引自[美]W理查德斯科特：《制度与组织――思想观念与物质利益（第3版）》,姚伟、王黎芳译,中国人民大学出版社2010年版,第67页..实际上,所谓“社会的认可”就是制度合法性及在此基础上人们对政府表现出的信任情态：组织或组织中个人不断接受和采纳外界公认的、赞许的形式、做法或“社会事实”的过程.
信任是一种“相互性行为”,对其分析和解剖要从信任生成过程中的行为主体的构成这一角度切入.科尔曼（James S.Coleman）曾说,任何行动理论都包括一种有关基本行动者的理论.无论产生行动的结构复杂到何种程度,基本行动者都是行动的源泉.[美]詹姆斯S科尔曼：《社会理论的基础》（上）,邓方译,社会科学文献出版社1999年版,第585页.由此言之,信任基本结构至少是要由信任的主体、对象以及主体能够获知的关于对象的信息构成.在一个人信任另一个人的最简单信任结构中,发出信任者是主体,被信任者是对象,这个结构的隐含条件是主体拥有关于对象的一些信息,据此给予或者拒绝信任.如果这个基本的信任结构发生变化,即信任主体由个人变为公众（包括个体、群体和组织）,对象由个人变为政府,这样,人际之间信任就会扩展成为公众对政府的信任――政府信任.也就是说,政府信任的基本结构,即社会公众为信任主体,是信任的给予者；政府是信任的指向和对象；政府传达给公众的信息是公众认知的基础和作出判断的依据,也是政府信任结构的组成部分.循此逻辑,也就不难理解,所谓的“政府信任”,就是公众在与政府交往过程中的一种心理预期；同时也是对政府信誉和形象以及政府是否履行职责和契约的一种主观评价或价值判断.由此,政府信任,其实质就是公众对政府结构和基于政府层面出台的各种制度及制度系统的一种信任,相信政府及制度体系能够按照自己的心理预期来实现或保障自己的利益.这里,政府在与公民社会之间互动形成信任的过程中,更多呈现的是信任的“客体”,也即“受信者”,其既有可能是一个抽象存在者,也会是一个具体存在者,故其内涵应当包括三个层面：政府工作人员,政府部门实体及制度性因素.由此而来,影响政府信任的因变量,自然也就包含三个方面,即对政府工作人员的信任；对政府实体机构的信任；对制度系统及特定制度环境的信任.其中,前两个因变量外显为社会公众对于政府及其官员的“主观认知”. 当然,特别要指出的是,公众的主观认知并非是凭空的,而是基于政府公职人员及机构对国家出台的各种制度、法规与政策的执行及其在执行中的表现和外化行为.这其中,一方面是因为从政府间委托代理关系这一角度而言,无论是政府机构,还是具体官员,其掌握与运用的公共权力都不是自己拥有的,而是隐含在契约条件下全民将公共权力委托给政府负责实施与执行.公众将行政权委托给政府行使,以此换取政府提供的维持其利益的公共产品,如保护产权、制定政策及法律规范、提供公共设施等.政府则通过代理公众行使行政权,以履行相应行政职责的方式获得相应权益.借助戴维伊斯顿（David Easton）的系统分析理论,可将政府信任界定为对政治共同体、典则和当局的信任――即社会成员对政治共同体、政治体制和政府的支持和认同[美]戴维伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版,第179-261页..其实,这三方面的信任恰好体现了政治认同的三种逻辑：对政治共同体的信任是建立在共同政治价值的基础之上的一种价值认同；对政治体制表现出的信任是
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影响政府信任高低有两个最为直接因素：民众对于政府的认知,以及对于政府整体运作的公共期望（这种公共期望包括公共政策、公共服务,乃至制度系统本身）.究其实质,就是对“政府表现”的“集体认知”,而政府表现首当其冲是在制度层面.因为政府是制度供给“主体”,其在制度供求市场中扮演着“制度卖方”角色,通过提供新的制度来消除制度不均衡所带来的“利益空隙”,以对发展过程中产生的制度失衡实施补救,让利益关系在新的制度安排下重回均衡状态.
基于此,政府信任度高低可以从其在制度层面上的“作为”得以体现：（1）制度供给能力.从经济学角度看,“制度供给能力”是指政府通过制度调整以解决制度失衡并最终达到预期的制度均衡的能力.其中至少涉及三个环节：政府能否对制度失衡状况进行较为准确的研判、把握和定位；在此基础上能否制定出相应制度对策；而且这些制度又能否得以有效执行,并最终达到预期绩效.由此不难看出,制度供给能力不仅仅是着眼于政府向社会提供了什么样的制度,或者某一两次的制度供给产生了何种效益,而是更注重包括对制度失衡的定位跟踪,制度失衡的原因分析,可行的新制度与旧制度之间的利弊权衡,以及新制度安排的供给实施这一系列机制过程,即一整套的制度供给机制.（2）制度正义性.制度设计价值取向和人们评价制度首要标准均为公正.“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样.”对于制度正义性认知,这里不妨借鉴罗尔斯（John Rawls）观点,是指“所有社会价值――自由和机会、收入和财富、自尊的各种基础――都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有这些价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”.在此基础之上,正义的制度原则又有两个子原则：一为“自由的优先性”,即“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”.二是“正义对效率和福利的优先”（包括“差别原则”和“机会平等原则”）,即“社会的和经济的不平等应这样安排,使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益；并且,②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”.其中“差别原则”,强调的是在不平等条件下如何尽可能地做到
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