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财政转移支付是调节中央与地方、不同地方之间财政支出能力的重要手段,是分税制财政体制的重要组成部分.根据财政部门的界定,我国现行财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付,其中一般性转移支付以实现地方政府公共服务均等化为主要目标,而专项转移支付则具有各自特定的用途.
一、财政转移支付制度存在问题
目前,财政转移支付的问题主要表现为以下三个方面：
一是转移支付体系的结构仍不合理,专项转移支付占比过高,不利于均等化效果的发挥.2010年,中央财政对地方专项转移支付支出14112.06亿元,占中央财政转移支付的52%.
二是一般性转移支付均等化效果仍不显著.一方面,一般性转移支付包含均衡性转移支付、民族地区转移支付等9个细项,种类繁多,不利于各自之间协调,影响了均等化效果的发挥.另一方面,一般性转移支付中,完全以公式化计算的均衡性转移支付占比较低,且均衡性转移支付所依据标准收入与标准支出的测算公式及决策程序还不够公开透明,影响了均等化目标的实现.
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三是专项转移支付在资金分配、资金监管方面问题仍然很多.一方面,对专项转移支付资金额的确定仍未建立起一套科学完善的计算公式和测算办法,而且存在多头审批的现象,资金分配的随意性比较大,分配过程不透明,容易滋生“跑部钱进”等问题.另一方面,由于没有统一建立起对专项转移支付资金使用的监管体系,专项资金的使用效率很低,资金被挤占、挪用和截留的现象也比较严重.
二、如何完善财政转移支付制度
1.强化均衡性转移支付的均等化效果
现阶段,均衡性转移支付是一般性转移支付中依据因素法采用公式化计算的典型代表.在财政部公布《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》之后,其计
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但是,均衡性转移支付的计算办法仍然存在缺陷,其核心问题就是对标准财政收支的测算,有待进一步升级.我国现行对标准财政支出的测算中,人均支出标准实际是当年的全国人均支出实际值,有各地区绝对化之嫌.可以仿照日本地方交付税的经验,通过虚拟一个样板地区的方式,得到其支出数额,并以此为标准,这一方法的难度在于对地区标准程度的选择.
此外,均衡性转移支付规模仍然有待提高.根据最新的办法,中央均衡性转移支付的资金来源有了明确的界定,主要由中央财政因所得税收入分享改革增加的收入、中央财政另外安排的预算资金、清算上年的均衡性转移支付余额三部分组成.但这三部分与之前实际运行中的资金来源相比,并没有明显的增加.
2.整合归并其他一般性转移支付
除均衡性转移支付外,一般性转移支付还包括其他“因事而设”的多项内容,这些项目都是针对某项特定的政府政策调整而提供的资金配套行为,这造成了一般性转移支付内容杂乱.而从本质上讲,这些转移支付项目大都属于普通的、固定的、正常的并不断增长的转移支付,具有明显的均衡性转移支付特征.
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对于此类转移支付,本着制度简化的原则,可以按照一定的因素设计,将之作为均衡性转移支付的附加评分项目,纳入均衡性转移支付进行统一计算.例如,对于现行民族地区转移支付,可以在均衡性转移支付办法上,附加民族因素标准,从而在均衡性转移支付统一框架下实施.这将大大简化一般性转移支付体系,为今后的政策调整带来很大空间.
3.严格专项转移支付管理
由于专项转移支付规定用途,是加强中央政府调控地方政府行为,优化地方财政预算支出, 引导地方政府资金投向国家重点支出和发展事业的重要手段,是一般性转移支付重要的补充.应当按照公平、公开、公正的原则建立起一个目标明确、分配规范、监督有力的专项转移支付制度.
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一是,加大专项转移支付清理整合力度.在2009年将部分项目调整入一般性转移支付,并对专项转移支付进行部分整合的基础上,应进一步加大对专项转移支付清理整合力度.对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目,予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对符合新形势需要的项目继续予以保留.
二是,提高专项转移支付管理透明度.专项转移支付资金的设立、审批和分配,要做到有合理明确的分配依据和操作规程,坚持公开、公正、透明、效率的原则.要做到按制度管理,减少随意性,并在适当的项目上引入公式化管理措施.
二是,做好资金配套工作,提高资金使用效率.对属于中央事权的项目,由中央财政全额负担,不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目,分别研究确定配套政策,区别不同地区具体情况制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目,为了鼓励地方推进工作,可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法.
4.加强转移支付资金监管
完善的财政转移支付制度,不仅应当具有科学规范的资金分配办法,还应当建立完整的监管机制,负责对财政转移支付资金进行评价、考核和监督.
一是,监督资金运行.对于一般性转移支付,由于其单纯补充地方财力而不附带任何条件,应当以《预算法》为准绳,通过同级人民代表大会和上级财政部门对地方财政预决算的审查,以实现对预算执行监督.对于专项转移支付,应加强项目审核的力度,并将资金使用透明化,建立资金申请、使用、结项的报告制度,通过人民代表大会进行监督.
二是,评价资金效率.对于一般性转移支付,应主要考核资金使用的社会效益,这部分社会效益是指地方政府各项公共服务带来的社会效益总和.由专家咨询委员会等专业部门按照科学合理法办法,进行综合,并将其抽象成数量化指标.对于专项转移支付,则应主要考核资金是否挪用和使用的经济效益.通过编制项目资金使用情况表,可以考核资金的使用方向是否符合要求.同时,应当根据不同项目的不同特定,选择不同指标,设定各自单独的评价标准.
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