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个人所得税改革历来是最容易引起争议的税制改革之一,因为它不仅涉及到广大老百姓的“腰包”问题,更重要的是作为一项财政税收政策,能否在“保增长”成为当前首要宏观调控目标时期发挥积极作用.“保增长”的最大动力就是内需,而国内居民的收入水平又是消费需求规模大小的决定性因素.有鉴于此,财政部部长谢旭人在不久前结束的全国财政工作会议上也表示,2009年财税改革重点内容之一是推进个人所得税改革.
个税慢慢向我们走来
个人所得税早在改革开放之初就开始征收.但个税真正走入老百姓的生活,却是在上世纪九十年代之后.
1980年9月10日,五届全国人大三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》,并自公布之日起实施.税率采用超额累进税率和比例税率,从5％到45％,共分9个等级,扣除额为800元.也就是说,起征点为800元.事实上,中国的第一部个人所得税法并不针对普通老百姓.当时将800元月收入作为个税起征点,而当时大家的平均月工资不过60元.1980年的《统计公报》显示,当年城镇职工的年收入为762元.所以当时的个税征收对象,瞄准的只是外籍雇员、国外专家.1981年,个税起征第一年,全国的个税收入仅为500万.
1986年1月,国务院根据我国社会经济发展的状况,为了有效调节社会成员收入差距,发布了《城乡个体工商户所得税暂行条例》,将城乡个体工商业户所得税列为单独的税种,9月又通过了《个人收入调节税暂行条例》,对中国公民的个人收入改征个人收入调节税,扣除额为400元,外籍人士继续按照1980年的《个人所得税法》缴税.中国由此开始了三税并存的时代.
对普通工薪阶层而言,感到个税的真正来到自己身边则是在1994年.1993年10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》的修正案,规定不分内、外,所有中国居民和有来源于中国所得的非居民均应依法缴纳个人所得税.这个决定的出台,也终结了1986年以后的8年三税并存、难以监管的局面.
2005年10月27日,十届全国人大常委会第十八次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》,这次对《个人所得税法》修改有两点,除了将个税的起征点修改为1600元外,就是决定实行个税自行申报.2007年12月,全国人大常委会审议通过修改个人所得税法,起征点从2008年3月1日提至2000元.2007年是中国开始要求年收入在12万以上的人群主动申报个税的第一年,全国有163万人申报了个税.2008年,这个数字突破了212万.
在个税发展的历程中,一些明星的逃税行为无形中成了普及宣传个税征缴的反面教材.1989年,著名歌星毛阿敏在黑龙江演出5天,赚了6万,却偷税漏税近4万.毛阿敏因此也成为演艺圈第一个因为偷税被查处的明星.消息传出,舆论哗然,毛阿敏的公众形象几乎坠入谷底.同样因为涉税案身陷囹圄的还有著名影星刘晓庆.2002年7月25日,新华社向全国新闻媒体发了通稿,主要内容是：刘晓庆因其公司涉嫌偷税,已于7月24日经北京市人民检察院第二分院批准被依法逮捕.这是中国第一个被以偷税罪名逮捕的著名演员,涉及金额数百万元.有趣的是,刘晓庆案发生后,全国各地掀起了一股补税高潮.有数据统计,仅在刘晓庆税案被曝光之后的1个月内,北京税务部门就收到了来自各方的各类补缴税款1.38亿元,而查处刘晓庆税案的海淀区税务局收缴的个税占到了全国的2％.2％意味着全国100元的个税中2元属于海淀区.
纷纷嚷嚷话个税
从理论上来看,个人所得税主要有两大功能：首先是筹集财政收入的功能.随着经济的发展,个人所得税收入占各国政府财政收入比重一直处于上升趋势,特别是一些经济发达国家,个人所得税收入在政府财政收入中的比重几乎占到半壁江山.经合组织(OECD)的资料显示,目前发达国家个人所得税占国家税收收入总额的平均比重达到51％.
个人所得税第二个功能就是对收入分配进行调节.也正是在这个意义上,国外常把个人所得税称为“罗宾汉税种”,意思是说个人所得税在体现社会公平的同时,带有更多“劫富济贫”的色彩.在大多数发达国家,个人所得税主要是根据个人的年收入来课税,并且实行累进税率,收入越高,纳税越多.比如美国高收入者就是该国个人所得税纳税的主体.据统计,年收入在10万美元以上的群体所缴纳的税款每年占美国全部个人税收总额的60％以上,是美国税收最重要来源.
然而,从我国的情况来看,个税的功能远未发挥出来.一方面,个税在税收总收入中的比重要大大低于发达国家.据统计,2007年我国个人所得税收入完成3186亿元,同比增长29.8％,仅占税收总收入的比重为7％.另一方面,和美国等发达国家不同,我国的中低收入者已成为该项税收的主要负担群体.有关统计表明,在我国个人所得税纳税人中,中低收入家庭人数最多,约为3亿人.在全部个人所得税收入中,近三分之二来源于中低收入家庭.我国当前虽然有累进制个人所得税,但征不到真正高收入的人身上,调控贫富差距的职能还远未发挥出来.
不过,仅ߠ
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不仅如此,在征管水平较低的情况下,现行的累进税率也不完全符合“效率优先、兼顾公平”的原则.这主要表现在：一是边际税率过高.从国际上看,采用45％的最高边际税率的国家非常少.而税率越高,富人逃税的动机越强；二是累进税率级数过多.我国目前实行的是九级累进税率结构,而国外一般都简化为二到五级.而且级差设计 也不尽合理,比如第一级5％税率,仅为500元,浮动区间太窄.此外,征收管理手段落后、纳税意识淡薄等,也是个人所得税制面临的重要问题.
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个税改革走向何方
当前,我国的个人所得税改革似乎陷入了一个“怪圈”：虽然我国的个税起征点不断提高,但老百姓始终觉得不满足.完善我国个人所得税税制,应当从中国的现实国情出发,大胆借鉴发达国家经验,其指导思想应是：收入与调节相结合,适当考虑效率原则；目标是“扩大税基、调整税负、加大调节力度、强化征收管理”.但是,个^所得税的改革十分复杂,不可能一蹴而就.而且,调节收入分配不能单靠个人所得税一把“武器”,而是应该尽快形成一个以个人所得税为主体,以财产税和社会保障税为两翼,以其它税种为补充的个人收入综合调节体系,以达到从多方面、多环节对个人收入予以调节,从而更好地发挥税收对收入分配的调节作用.
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首先,正确处理好公平和效率的关系.全世界各国征收个人所得税中都有调节收入差距这样一个目的.征税的目的是要减小贫富差距,但在追求公平目标的同时,不能打击个人劳动致富的积极性,也即不能损害效率原则.个人所得税的调整要在两者之间寻找一个平衡点.我国目前实行的个人所得税工薪收入的最高边际税率是45％,这从世界各国特别是发展中国家来看,采用这么高税率的国家和地区是非常少的.比如香港的个税税率是2％～15％,新加坡是2％～28％,加拿大是17％～29％,日本是10％～37％,美国是15％～39％.我们平常更关注的是最低边际税率的问题,而实际上最高边际税率过高,也会对高收入阶层形成过度的挤压,也不符合中国目前的实际国情.
其次,个税的缴扣应考虑以家庭为单位,以更充分地体现公平原则.我国现行个人所得税费用扣除标准的规定过于简单,没有区分为取得收入所必须支付的必要费用和为维持劳动力简单再生产及家庭开支所发生的生计费用.另外,我国费用扣除标准中也没考虑纳税人赡养人口的多少、健康状况等所引发的不同开支水平,以及通货膨胀、医疗、教育、住房等不同情况,而是统一按照一个标准实行定额或定率扣除.这对于那些收入相同但所发生的必要费用和生计费用多的纳税人来说无疑是不公平的.
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再次,要实现个税调整的灵活性.也就是说,在设计个税的要素时,要考虑到经济社会的变化,使其能够事先根据形势变化而调整.例如,很多国家在个税征收中,都采取税收指数化原则,即经过立法程序,使税制中一些项目随物价变化进行指数化调整,以消除物价波动对实际应纳税额的影响.在我国收入水平不断提高的情况下,也应根据物价变化情况,及时调整纳税档次和起征点、免征额等,从而避免中低收入者随名义货币收入增加,被迫按较高适用税率纳税.
最后,要加快个税征信系统的建设.目前,我国还没有一个统一完整的个人征信系统,使得个人所得税的征收往往只能征收工薪收入,而其它收入由于无法监控而难以征收.目前虽然有一些地区建立了个人征信系统,但这些征信系统的信息十分不完全,远远难以达到监控个人收入的作用,而且我国的人口流动性日益提高,即使完善的区域性征信系统也难以监控个人的所有收入.因此,我国要让个人所得税的征收真正落到实处,必须建立全国联网的个人征信系统,完全收集个人的所有收入和财产信息.从而为发挥个税调节收入分配、特别是刺激消费以“保增长”的积极功能创造完善的制度条件.
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