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【摘 要】自治权是民族区域自治与《民族区域自治法》的核心,是宪法赋予民族自治地方自治机关的法定权力民族自治地方的自治机关能否依法行使自治权,是考核民族地区宪政实施真伪的“试金石”.我国是单一制国家,国家权力集中于中央政府,地方各级政府统一服从中央政府的管辖.而民族地区宪政只是国家宪政结构的子系统,这决定了民族地区宪政建设必须要与国家的宪政结构相匹配,受国家宪政体制的制约,不能逾越国家宪政体制设定的边际.
【关 键 词 】宪政；自治权；民族区域自治
【作 者】黄元姗,湖北民族学院法律系副教授.湖北恩施,430000；张文山,广西大学法学院教授.广西南宁,530004.
【中图分类号】 K633.2 【文献标识码】 A
【文章编号】 1004-454x(2007)01-0012-007
Unscrambling on the Autonomy of Ethnic Region Based on the ConstitutionalismHuang Yuanshan, Zhang Wenshan
Abstract: The article is unscrambling the autonomy of ethnic region based on the constitutionalism. The issue of autonomy is the core of ethnic regional autonomy and Law on Ethnic Regional Autonomy, the autonomy is a legal right endowed by constitution to the autonomous an in ethnic region. So whether the autonomous an in ethnic region can exercise the autonomy decides on the implement of constitutionalism in ethnic region. Our country is a state with the system of singularity, the state rights are fasten on the central government, and all level local governments must submit to the domination of the central government with unification. While the constitutionalism in ethnic region is only a subsystem of the structure of state constitutionalism, which decides that the construction of constitutionalism in ethnic region must match to the structure of state constitutionalism, and is restricted by the state constitutionalism system without overstepping the limit set by the state constitutionalism system.
Key words: constitutionalism, autonomy, ethnic regional autonomy
自治权问题是民族区域自治与《民族区域自治法》的核心问题,自治权是宪法赋予民族自治地方自治机关的法定权力.从法律而言,自治权是一种在社会团体内,经过团体内多数人认可或默示的,合法的、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力,自治权是通过“章程”规定而行使的.根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定,自治权在我国的概念可以表述为：民族自治地方的自治机关,在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内,结合当地民族政治、经济和文化的特点,自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力.民族区域自治制度是自治权的载体,没有民族区域自治也就没有自治权可言.
一、民族区域自治权宪政解读的涵义
(一)民族区域自治是宪法规定的一项基本政治制度
《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等.国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系.”“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权.各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分.”《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,在序言中明确宣称：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家.民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项基本政治制度.”这表明民族区域自治是宪法规定的一项基本政治制度.
民族区域自治,是独具中国特色的解决国内民族问题的政治制度,它既符合马克思主义关于解决多民族国家国内民族问题的基本原则,又符合中国的具体国情与历史传统.
我国民族区域自治,是将民族要素与区域要素有机地结合起来.民族要素专指少数民族,区域要素是指以少数民族聚居区为基础而实行自治的空间区域,这不是主观划分的结果,而是根据长期的历史事实确定的.这两个要素不能分离,分开了就成为,或者是单纯的民族自治,或者是单纯的区域自治.“在这二个要素中,民族居于主导地位.离开了民族,民族区域自治当然无从谈起.但是,区域也是必定要有的.否则,自治就成了空中阁楼.”①因此,与民族自治和地方自治相比,民族区域自治具有以下特点：
第一、民族自治地方的不可分离性.中国实行的民族区域自治,是在国家统一领导下各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权的制度.各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分,自治机关是国家的一级地方政权机关.
第二、自治权的广泛性与真实性.民族化是民族区域自治的表现形式与标志,也是区别于地方自治的标准.自治权利是民族区域自治的核心与本质.所以,没有民族化和自治权,也就没有民族区域自治,即使有也是徒有虚名而已.自治权的广泛性表现在二方面：一是法律规定自治权包含的内容与范围,是非常广泛的.根据《民族区域自治法》的规定,自治权的行使涉及民族自治地方的立法、行政、司法诸领域.二是从能够享有自治权的少数民族来说,也是非常广泛的.全国55个少数民族中已有44个民族建立了自治地方,实行区域自治的民族人口占少数民族人口的71%以上,民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右.此外,作为民族区域自治的一种重要补充形式,还建立了1173个民族乡.11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中,有9个建有民族乡.②
至于杂居、散居在全国各地1300多万少数民族的民主权利,也受到宪法和法律的保障.自治权的真实性也表现在二方面：一是不仅从法律条文上规定了各民族一律平等,而且在解决历史上遗留下来的,各民族事实上的不平等,取得了令人瞩目的成就.民族自治地方的政治、经济、文化事业和各民族人民的生活质量得到空前发展.一些少数民族的生产力水平发生历史性的跨越,可以说是历史上任何时代都不能比拟的.二是根据宪法和民族区域自治法的规定,大批少数民族干部担任了人大常委会和政府的领导职位,确保实行民族区域自治的少数民族真正当家作主,行使管理本民族和本地区事务的权力.目前,全国各自治区的主席、自治州的州长、自治县(旗)的县长,全部由实行区域自治的少数民族公民担任.
第三、自治机关的双重性.一方面,自治机关是一级地方国家权力机关,是一级地方政府.它和一般的地方国家权力机关一样,履行宪法赋予地方政府的职权,都实行人民代表大会制度和民主集中制原则；自治机关的产生、任期与职权,和行政地位相同的一般地方国家机关一样；民族自治地方的人民政府与一般地方的人民政府一样,都是国务院统一领导下的国家行政机关.另一方面,民族自治地方的自治机关又享有宪法和民族区域自治法赋予的自治权,是自治团体,这是一般地方国家机关所不能享有的.
(二)民族区域自治是中国宪政建设的重要内容
“民族区域自治,作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱.”③因为,民族区域自治制度是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容,是各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证.在国家统一领导下实行民族区域自治,体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利,体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则,体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一.由此可见,完善民族区域自治,既是中国宪政建设的重要内容,也是民族地区宪政建设的重要内容.
二、自治机关自主行使自治权是民族地区宪政建设的关键
(一)自治权的性质与宪政实质
从性质而言自治权是公权,即公共权力.它所表示的意志与利益并非是个人的,而是团体的(民族共同体或区域共同体)意志和利益.它要求在某一特定区域内(或共同体内)构成最高政治权威.在主权国家没有出现以前,自治权是氏族共同体的公共机构行为的结果.氏族公共机构是自治权行使的主体,“公共机构时常伸入社会内部,或是把它的某些部分合并到公共机构中来,或是它的某些部分变为统治实施的对象；它们这样做是为了减少社会环境的动乱和复杂性,并使它以及它们与它的关系稳定.它造成一种使一个行政机构更加舒适和自然地,对一种既定的社会利益加以控制的形势,而不是把它看作一个自主的实体或者作为与它讨价还价的一个组成部分” .④这是早期氏族共同体生存发展的必然结果.氏族公共机构行使的公共权力(自治权),是体现氏族成员最大利益的,个人意志和利益是寄于这种公共权力之中的.“人们不是生来就有自由和平等权利的,但他们生来却是集体的一个成员,并且由于这个事实他们有服从维护和发展集体生活的一切义务”.⑤也可以说,这时的自治权就是个人自由权的体现,是一种自然权力.但是,主权国家出现后,若干民族共同形成国家共同体,民族自治权的外延受到限制,自治权就从属于国家主权、服从于国家主权了,使之具有国家权力的性质,是国家权力让予的一部分.
从宪政实质而言,自治权不能完全等同于国家权力,它是国家授予权力主体的在一定民族或一定空间范围内的一种自主管理权利.
自治权随着其载体自治共同体的变化,其内涵也在改变.“在民族自治的体制下,自治权的性质是一种单纯地自主管理本民族内部事务的权利,不具有国家权力的性质,其权力外延是民族共同体的边缘,超出这个边缘就无效了.当它是区域自治(地方自治)体制时,自治权是一种管理地方的自主权,它的外延不是以民族共同体而是以地区的行政边缘来界定,即自治权是在一定空间内行使的自主权利.由于我国实行的是民族区域自治体制,既不是单纯的民族自治,也不是单纯的地方自治,是民族自治与地方自治的有机结合.因此,自治权的性质就具有双重性,既有自主地管理本民族内部事务的权力,又有管理本地方事务的权力,是民族自治权力与地方国家权力的叠加”⑥.因为,民族区域自治地方的自治机关,既是实行区域自治的民族的自治机关,又是一级地方国家机关.
(二)自治权的内容
自治权的内容,是指自治权所涉及的事权,即权限,是具体体现自治权的实质内容,自治权的多少、自治权限的大小,都是由自治权的法律内容来规定的.在一些教科书和著作里,对自治权内容的分类划分,尚未形成统一的定论,因此各有差异.有的划分为三大类,有的划分为若干项目.总之,划分的原则基本上是按照宪法和民族区域自治法中,关于自治权设定的条款来分类的,有的一条一项,有的若干条一项.这些划分的方法,总体上感到比较机械,没有充分认识自治权的本质属性.
我国的民族区域自治制度,是民族自治与区域自治的有机结合.也就是民族自治地方的自治机关,既是民族自治的公共团体,又是单一制国家结构形式下的一级地方国家机关.自治权既体现民族自治的属性,又体现地方自治的属性.所谓民族自治的属性,就是自主地管理本民族内部的事务.所谓地方自治的属性,就是一级地方国家机关的国家权力的属性,即自主地管理本地方内部事务的权利.所以,一般对自治权内容的分类,是以“本民族内部事务”为出发点的,突出的是民族自治.因而,将自治权的内容划分为,立法自治权、人事管理自治权、经济财政管理自治权、教育文化管理自治权、民族语言文字管理自治权、人口及计划生育管理自治权和体育管理自治权等.这样分类的缺陷是显而易见的,没有从地方国家机关和地方行政区域及一级地方政权机关的整体上把握自治权的本质属性.“民族区域自治是以民族自治为基础的,区域自治是以民族自治为特质的.并不是在民族区域自治地方自治机关的权限中,有一部分是属于自治权的范畴,而有一部分则不是.这样就割裂了民族自治地方作为一级地方国家行政区划的属性,也就成为一种地方行政区划内的“有限自治”了,这就大错特错了”⑦.
自治机关的自治权,是由宪法赋予的、民族区域自治法具体规定的,其权限涵盖了民族区域自治地方作为一级地方国家机关的全部权利.如果分类的话,应该是民族区域自治地方的立法自治权、行政自治权和部分司法自治权.自治权的法律内容具体划分是：
(1)立法自治权.所谓立法自治权,是指民族自治地方的人民代表大会依法拥有的立法自治权.立法自治权的内涵是,自治机关依照宪法和法律的原则,结合本民族、本地区政治、经济、文化的特点,按照法定程序,制定具有民族特点和地方特色的规定性文件.其表现形式可以分为四类：
第一、制定自治条例、单行条例的立法权.制定自治条例、单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据宪法、民族区域自治法赋予的自治权.《宪法》第一百一十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文
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