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2010年10月28日－11月30日.是全国人大对车船税法(草案)征求意见的时间.车船税立法工作是在中国税收法治化的背景下进行的.中国早已提出建立法治国家的目标,但税收的法治化进程相对偏慢.现行税制中,仅有个人所得税和企业所得税是根据全国人大通过的以“法”的名义颁布的实体法征收的.两种所得税,占税收总收入的比重不足30％,也就是说,超过70％的税收的征收依据是立法层次相对较低的“条例”或“暂行条例”.在法治国家中,税收法决定了政府课税的依据应该主要是立法层次较高的“法”.此次,车船税法的立法工作就属于中国税收法治化建设的一个内容,是建设法治国家的一份努力.2009年全年税收总收入为59521.59亿元,其中车船税仅为186.51亿元.从车船税在税收收入中的地位来看,车船税立法的意义还难以高估.或者说,仅仅从课税的财政收入目标来看,车船税甚至是一种可以取消的税种.但是,税收法治化是一个值得肯定的方向,哪怕从收入上来看,其地位尚还微不足道.
近年来,中国的一些小税种的调整或改革总是很容易引起公众的高度关注.如个人所得税免税额(工资薪金费用减除标准)的提高、对个人自用住房征收房产税、对证券交易课征的印花税税率的调整等等,都引发了诸多争议.原因就在于,相关税种虽然提供的税收收入在国家层面来看,比重偏低,但就个人而言,不可小觑.而且,相关税收,有许多是直接从个人的腰包中拿走的.特别是对个人征收的所得税和财产税,更是属于直接税,税负转嫁的难度较大,个人对税收负担的感觉更为明显.因此,这方面的风吹草动都容易引起争议.
从税制改革的走向来看,与个人利益直接相关的税制改革(税制调整)会越来越多.特别是,政府正在致力于税制结构的调整,即改变目前以间接税为主的税制结构,努力降低间接税的比重,提高直接税的比重.要实现税制结构调整的目标,中国税制也必然要发生根本性的转变.从税收征管上看,要改变目前以对企业征税为主的税收征管模式.对政府而言,对个人直接征税是一个新的挑战.这不仅需要税务机构的相应调整,还需要征税思维的转变.如果说对企业课税,个人还存在一种税收负担不属于自己的“财政幻觉”的话,那么对个人直接课税,这种“财政幻觉”就会彻底消失.这是为什么一些与个人利益直接相关的小税种的调整容易掀起“轩然大波”的重要原因.
当然,引起公众关注,绝不是一件坏事,而恰恰是提供了一个机会,提供了一个税收民主化的机会,让公众有机会充分表达对税制改革(调整)的看法,有助于提高纳税人对未来可能实施的新税制的遵从度.对于立法机构和政府来说,这也是一个尽可能完善税制的好机会,以尽可能减少不够成熟的税制贸然推出所可能带来的不必要的麻烦.在西方社会,关于税制改革,有一句常被应用的话一“旧税即良税”.它所表达的意思是,对原有税制所作出的任何税制改革或税制调整都可能引起争议.但是,随着时代背景的变化,随着经济和社会的发展,随着新的税收工具被发现,一成不变的税制已不太可能,唯一不变的是变化本身.
车船税立法遭遇诸多争议,是一件再正常不过的事情了.现在的重要任务是如何以此为契机,进一步完善相关方案.如果方案不成熟,维持原有税制不变的格局,就比直接推出新方案要好.
车船税法草案之所以引起争议,就乘用车税目而言,与现行的车船税暂行条例及其实施细则相比,1.6排量以上的乘用车税负均将不同程度地提高.提高税负很自然地会遭到反对.虽然从表面上看,排量在1.6以下的税负减少了,但在现实中的中国,一般人用的最多的还是排量在1.6-2.0的乘用车,这样,车船税草案实际上提供了一个“大部分人的车船税税负将提高”的文本.这很自然地会遭到公众的反对.
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财政部长谢旭人在解释车船税草案时将车船税界定为财产税.但从草案所提供的“车船税税目税额表”来看,这又不是一种财产税.仅以乘用车税目为例进行说明.乘用车的车船税是按照发动机气缸容量(排气量)分档进行征收的,而不是按照车的价值来课税.在有关理由说明中,乘用车的价值难以评估成为一个重要理由.这自然是站不住脚的.在现实中,评估难度很大的无形资产经常要进行评估,难度相对小得多的乘用车在市场上很容易找到参照物,无论是用成本法,还是市场法,评估工作都是很容易操作的.所以,这种方案的车船税最多只能算是“疑似财产税”.
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这样的“疑似财产税”,会导致财产悬殊的纳税人可能要缴纳一样数额的车船税.特别是在中国,同样排量的国产车和进口车价格差异较大,价格昂贵的进口车(代表更高价值的财产)在车船税上却要享受与价格较低的国产车(代表更低价值的财产)一样的待遇.就此而言,“财产税”的争议就不可避免.既然是财产税,那么就应该按照财产税的基本原则来课税.课税的
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但是,草案第四条规定：“对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税,对高能耗、高污染的车船可以加收车船税.”这就让人更加疑惑了！难道节约能源、使用新能源的车船就不是财产吗随着经济发展方式转变的加快,随着我国战略性新兴产业的发展,可以预期,未来节约能源、使用新能源的车船将越来越多,那么作为财产税的车船税就没有存在的空间.自然而然地,这种税就没有存在的价值.而且,草案规定,对高能耗、高污染的车船可以加收车船税.从形式上看,这与财产税更是两码事.我们更多看到的是,如果车船税草案能够立法通过,那么这样的车船税根本就不是财产税,而是一种环境税,是一个以节能减排为目标的税种.
但是,如果是一种以节能减排为目标的税种,那么以排气量为标准来定税负又有新的问题.“排气量”与“排放”是两回事.涡轮增压等技术的采用,排气量实际上已经是一个过时的指标.真正合适的指标是用油量.
排气量小的车不等于就是节能减排的车.路上行驶的“吭哧吭哧”冒黑烟的小排量车,无论如何都不能算是节能车.又如,新车旧车的排放又有诸多差异,怎么能以排气量作为标准促进节能减排呢
如果只是以节能减排为目标,那么对排量大的乘用车课以高额的车船税,也不见得理由充分.这类乘用车即使是排气量大,耗能多,如果它不发动,不上路,怎么也谈不上高耗能.因此,从节能减排的目标来看,要做的是鼓励车主少用车,少用耗能大排放多的车.而这实际上已有办法,且已在实施.那就是在消费税中体现的燃油税.自2009年1月1日起,汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元,其他成品油单位税额相应提高.提高的税额就是燃油税.显然,用油多,就多纳税.燃油税制在促进节能减排上起到了积极的作用.也就是说,如果要考虑的是节能减排的目标,最好的办法还是在燃油税制上下功夫,相关燃油消费税税额的调整,可能比车船税更为有效.当然,燃油消费税税额的确定,不应该给公众带来只是在调高的印象,而应切实考虑公众的承受能力与支付意愿.
这也提示我们,一个以节能减排名义推出的税种,必须统筹考虑国家的能源税制和环境税制的构建,而不宜单打独斗.在现实中,节能减排目标的实现可以是多个税种的组合,但在评估新税种以及原有税制新功能的增加时,需要谨慎行事.如果一个税种就可以很容易地实现既定目标,那么就没有必要增添新税种或给原有税制增添新功能.这也是税制简化的要求.
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再多说一句,即使车船税是一种财产税,也要考虑新旧车的税收待遇问题.人们购车的决策是在当时的税制条件下决定的.新的课税标准,尤其是提高税负的税制只能适用于新税制公布实施之后的新车,而不宜覆盖到旧车.不能以拥有价值高的车辆为由,就要对已有的旧车课以重税.这也是尊重财产权利的要求.
车船税从车船使用税改革而来,但与车辆相关的税收已有车辆购置税.车辆购置税与车辆价值密切相关.这也要求二者应该做到有效的协调.
车船税定位的模柳性表明车船税立法还有许多事情要做.车船税立法工作给出的一个重要启示是,在税收法治化过程中,要小心对待一切以节能减排和收入分配为名的税制改革措施.只有这样,我们的社会才会更加美好,更加和谐.
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