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【摘 要】公共性是公共管理的基本价值观和实践的根本,但是经济越发展社会越进步, 对公共产品的需求就越多,政府在提供公共产品的活动中会产生越来越多的问题,其中财政公共性的流失尤为突出.
【关 键 词 】少数民族地区；地方财政；预算管理；公共性
一、少数民族地区财政公共性的表现及与财政预算的关系
(一)少数民族地区财政公共性的表现
少数民族地区财政是民族自治地方政府为了实现国家所赋予它的职能和行使自治权力,组织财政收入、统筹分配财政资金而形成的以自治为核心的特殊分配关系. 同样是国家财政的重要组成部分,对国民经济起着组织管理的作用.民族地区的财政管理和资金运行都具有自身的规律和特点,既有共性,又有特殊性,特殊性指的是自治性、民族性、依赖性.财政公共性主要表现在：财政收入归属的公共性,民族地区公共财政收入为地方全体居民所有,其归属于公；财政支出用途的公共性,民族地区公共财政支出只能用于当地政府生产和提供地方性公共产品和公共服务,最大限度地满足地方性社会公共需要；财政收入来源的公共性,民族地区地财政收入主要用于满足本地区的社会公共需要；主体公共性的表现,即从事民族地区公共财政收入的有关事务属于公共事务,那么从事这种公共事务的主体也应具有公共性.
(二)财政预算管理给民族地区财政公共性提供了可靠保障
预算制度使财政计划公开化,同时具有法律效应.我国预算法明确规定：地方政府的财政收支预、决算的审批权归属于本级地方人民代表大会.所以确立政府预算制度使财政活动公共性的主导地位更加突显,财政预算管理为民族地区财政保持公共性提供可靠保障,本文也主要以加强财政预算管理来改善财政公共性流失这一重要问题.
二、少数民族地区财政预算管理的现状及问题
(一)财政权限的特殊性
由于民族地区经济文化等方面的特殊性,国家相应赋予了特殊的财政权限.为了促进民族地区的政治、经济、文化、教育事业的发展,国家在财力上给予大力支持.主要表现一是从预算管理制度上体现了对少数民族地区的特殊照顾；二是根据当地的具体情况增拨专款给予补助.预算管理制度方面：一是为了解决少数民族地区生产、生活、文教、卫生等方面的特殊要求,国家会每年安排一笔自治地方机动金.国家每年在计算自治区、自治州、自治县收入比例或补助数额时,按照上年的经常支出（不包括基本建设拨款和流动资金）决算数,另加5 % 的机动金.二是对于少数民族地区存在的转移性支出,中央预算每年会安排一部分的补助费,解决特殊开支,专款专用.三是在执行年度预算过程中,对其超收与结余都可以自行安排支出.四是少数民族地区财政支出大于财政收入数额是由国家预算差额补助.专项拨款方面：中央需每年对少数民族地区安排基本建设专款,用于公路、桥梁、电讯建设,以及发展工农业生产,解决人畜饮水、网点修整、交通道路维修、文教事业补助和检查站的费用补助.
(二)财政职能的特殊性
少数民族地区财政预算较之其他地区财政预算制度具有一定的自主权,财政通过拨付基础设施建设经费以及实施“扶贫”计划等措施,稳定和改善了生产和人民生活,加强了民族团结,保证和巩固了国家的安全和稳定.
(三)财政预算管理中存在的问题
1. 财政预算缺乏可靠性.一是财政收支公开性不足,财政预算的内容与过程缺乏透明性,使财政预算的行为缺乏一定的规范性,片面地满足当地政府领导的需求.二是预算定额难以确定,民族地区财政预算体系尚不成熟,很难统一管理；政府财力受限制,难以量化到明细项目上,给编制造成了一定困难；物价水平提高,无法满足实际需求,导致预算与支出出入很大.
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2. 财政预算执行审计弱化.一是相关体制制约预算执行审计发挥作用：（1）民族地区审计局受到当地人民政府以及上一级审计机关双向领导,业务受到上一级的约束,当牵涉到上下级利益关系时,审计机关往往从地方保护主义方面去考虑,难以真正做到如实披露,严格执行.（2）民族地区审计工作无法跟上财税体制改革的步伐,审计工作思想落后,没有对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程进行全面审计,缺乏整体性、宏观性和前瞻性.二是审计内容的不全面.对于税收法规政策的调整,行政管理体制的变化,审计体制管理仍一成不变.问责机制上的缺乏,使审计作用大打折扣,影响审计人员依法行政的积极性.三是审计自身效能建设不能与经济发展同步,技术上落后.首先相关硬件配件落后,软件利用滞后,缺乏专业型人士；其次审计人员缺乏专业水平的分析,资源整合能力差；最后审计的适应能力不强,不能对财政管理出现的新问题、新情况及时调整,缺乏弹性.
3. 会计集中核算存在的问题.一是对于部门预算工作存在尚未到位的情况,与集中支付中心的责任不明确.二是会计信息不清晰,不能完整的反映各单位的业务收支状况,会计分类不统一.三是财政支出标准与实际支出存在出入,对各单位费用的控制不严格,违背了财务制度.四是财政管理权与会计核算职能分离,对财务管理工作的重视度降低.
4. 财政预算监督缺乏.一方面是少数民族地区预算管理职能不明确,上下级财政体制关系不合理,导致少数民族地区财政财权与事权的背离.另一方面,人民代表大会决定预算的专业化水平低,财政工作人员对预算的具体机制和程序并不清楚,难以承担预算审查这项专业性、技术性很强的工作.
三、少数民族地区财政公共性缺失的成因
(一)财政收入受到经济发展水平落后的制约
据调查,少数民族地区经济基础薄弱,乡镇经济发展不平衡,农业占经济比重大,工业所占比例相对较小；基础设施建设不全,交通运输条件落后；人民的生活水平不高,教育水平相对落后,农民的基础生活很难保障,相关的投资也很少.使得少数民族地区经济发展缓慢,财政紧张,经济建设投资少,公共服务水平不高,运行质量一般,财源后劲不足,提供税收能力低下. （二）政府支出不断上移
少数民族地区的税源零星分散,产业结构单一并且其规模较小,又由于地方保护主义,税收用于政府支出的比例越来越大.政府的公共支出比例很大,这会造成财政浪费,助长政府腐败现象,需要合理分配收入,计划科学的财政支出.
(三)财源结构单一,基础薄弱
少数民族地区工业基础薄弱,农业虽占主要部分,但未形成产业链和规模,同时发展的第三产业市场过于狭小,财政收入来源结构单一,财源缺乏一定的主体性和骨干性,其财政收入质量降低,税收收入处于主要部分.
(四)民族优惠政策落实欠缺,转移支付力度不够
少数民族地区财政
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四、加强少数民族地区财政预算管理以改善财政公共性流失
(一)继续遵循财政转移支付制度的基本原则
对于少数民族地区而言,规范转移支付制度,可以大大提高公共服务水平.一般而言,科学的转移支付制度应遵循三个基本原则,第一是公平原则,第二是规范原则,第三是透明原则.对财政的转移支付应努力做到公平,同时能够兼顾效率.但是由于经济发展有限,财政收入也有限,需要高质量的、高效率的分配财政收入,加大对转移支付的均等化,并且注重适时的调节财力差距,建立适应分税制以及本地经济情况的转移支付制度,使少数民族地区财政的基本保障能力和公共服务水平都有所提高.政府建立相应的最低财力保障线和公共服务均等化指标,要真正从制度上完善财政转移支付体系,结合分税制体制的目标和要求,改善不平等政策和不合理因素.同时继续强化民族地区资源再分配功能.提高财政转移支付的效益.检查转移支付资金计算依据的科学性、合理性,并对每一笔转移支付资金进行追踪追查,防止挪用挤占现象的发生,充分发挥转移支付制度的规范化和效益化.
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(二)强化财政预算执行审计工作
1. 审计财政预算编制真正细化与科学化.对少数民族地区财政预算管理需要确定是否由部门预算汇编而成,还要分析编制的依据和定额标准是否科学合理.同时审查的年初预算的真实性；确定是否有预算赤字,根据具体情况进行预算编制；审查上年度结余用于本年度的支出数是否真实.
2. 审计财政收支,注重支出审计.一是审查预算收入的进度,预算收入的入库情况,退库与减税的情况.二是审查预算支出指标的确定,审查预算支出的进度,还要确定预算支出的合法性、确定性、真实性.
3. 整合审计资源,加强财政总预算审计和部门预算审计结合.一是实现审计资源的共享性,二是单向审计变为双向审计,既可节省审计成本,又可节省被审单位的人力和时间,避免重复审计,提高审计工作效率.三是不断加强审计队伍建设,提高审计人员素质.
(三)加强后续财源建设,提升财政信息化管理
少数民族地区财政要按一定比例建立财政风险基金,提高可用财力占财政收入的比重,努力降低财政风险,坚决遏制各类形式的财政挂账.进一步加强国税,地税,工商,房管,国土等与税源相关单位的沟通与协调,实现税源税收资源共享,防止税收流失,不断降低税收成本；要进一步完善财政支付方式,严格规范财政直接支付和财政授权支付范围,不断加强财政的宏观调控能力.
(四)推行阳光财政进程,建立完善的财政预算监督机制
首先在少数民族地区展开全面推广政府预算知识,提升立法监督机构的预算管理权威,建立相关的预算审议专家咨询机构,提高财政预算监督的规范性和科学性.其次,要求财务人员在负责人的领导下,认真的做好本职工作,积极的配合其他人员对财务进行监督审查,督促单位切实用好资金,使会计核算工作与财务管理协调一致.再次,要加强单位内部监督机制,推进单位民主理财和公开性、透明性,并且加强内部控制与自我约束,建立健全的内部牵制与监督机制.最后,要根据各部门的绩效评估来采取公众监督,使其监督透明化,维护公众的知情权,并且要强化财政监督的能力,提高管理部门的工作水平,实现为民理财.
五、结语
公共性的缺失对少数民族地区财政产生负面的制约,本文主要以加强少数民族地区财政预算管理来改善财政的公共性流失,并且结合经济发展情况和公共服务水平,分析出相关的公共财政预算管理的制约因素,突出加强财政预算管理的重要性.
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作者简介：苏姝燕（1988.12- ）,湖北宜昌人,武汉大学硕士,研究方向：公共经济管理.
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