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每逢年底,各级政府的“突击花钱”总会成为媒体焦点.虽然老调重弹多年,却没任何改观.反倒是,因财政资金大幅超收,“年底突击花钱”近年来呈愈演愈烈之势.据报道,年末一个月,2008年各级政府花掉了1.5万亿元,2009年花掉2万亿元,而今年,政府部门在余下的一个多月里,将花掉超过3.5万亿的财政资金.虽说有关部门年年对此都明令禁止,但因无任何监督和处罚措施,不仅丝毫遏制不了“突击花钱”势头,反而显示出此顽疾的根深蒂固.
目前的财政制度显然只“激励”预算执行者多花钱,等于对节约者投了
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预算使用是一个动态过程,那么它的管理、监督与评价体制,也应当是动态的.但事实上,目前的预算开支连静态监督都未实现,也就谈不上跟踪管理了.由于各级政府只是把完成预算的多少,作为考核标准,从未考核过预算资金使用是否合理、能否发挥最大效用,因此在预算执行中,引致“浪费有功,节约有错”的反常现象,也就成了必然.各部门不仅把“高报预算”、“多花预算”视为理所当然,甚至把超支花钱视为一种工作能力.
不过,因为媒体的热议,民众开始明白了“年底突击花钱”的危害,一边是大量民生和社会保障项目缺乏资金,另一边却因“突击花钱”使财政资金出现巨大浪费,并成为贪腐的温床.这些年,各路专家学者针对年底突击花钱,也提出了很多解决方案,诸如改革预算制度,采用“零基预算”,使下年度预算与上年度开支脱钩；如对有财政盈余的部门实施奖励,而不是全额上交；如使财政预算公开化,细化预算项目,实施阳光财政,让民众参与到对预算的编制、执行和审议；如加大审计部门和人大的监督,对各部门预算使用情况实行绩效考核,等等.
这些方法应当说都不复杂,却无法在现实中得到贯彻,这是真正让人们感到困惑的地方.细究根源,与我们分析“突击花钱”的视角有关.
人们多把财政预算视为一个经济学问题,其实它更是一个政治学问题.记得多年前,我读美国经济学家布坎南的书,记住了一个词,叫“财政幻觉”.这个概念我国的经济学家,几乎很少论及.所谓“财政幻觉”,是指政府努力使纳税人觉得他们的税负,远低于他们所应承担的,同时制造“幻觉”让民众相信,政府向他们提供的公共服务远远高过实际的价值.当纳税人因“财政幻觉”而低估了自己实际承担的税负时,便会极力支持政府进行更多的财政开支.这也是各地政府热衷搞面子工程的真正动力,因为面子工程更易让民众发现公共支出给自己带来的好处,而忽略了税收增长的痛苦.
制造“财政幻觉”的手法很多,比如降低个人所得税等直接税,提高各种间接税.我国的消费税本来就很重,但由于包含在商品价格中,民众并没有税负过重的感受.包括通货膨胀,也是制造“财政幻觉”的一种手法.在单一权力体系的国家,制造“财政幻觉”可以说是财政管理者的主要工作,它的目的就是模糊政府开支在财政支出中所占的份额,让民众在并不知情的状态下,承担更多的税负.被“财政幻觉”主导的民众,会认为财政预算和开支与自己关联不大,因而对此往往采取漠视的态度.
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当然,要使民众保持这种“财政幻觉”,就需要把预算做得笼统而复杂,最好让大多数人都看不明白,这样才便于操纵财政开支.可以说,之所以出现“年底突击花钱”这种怪象,完全是财政管理思路所决定的.财政收支的模糊与含混,其实是财政管理者所需要的,只有这样才能让纳税人看到财政支出所带来的收益,却发现不了相应的成本来源,税收最大化才有可能.当财政支出和税收制度组织起来的目的,是为了制造“财政幻觉”时,要改变“年底突击花钱”显然难上加难.如果财政管理者不改变根本思路,把社会正义和公共利益视为财政政策的本质诉求,要改变现状几乎没有可能.
如何写绩效考核学位论文
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叶匡政
诗人,文化评论人.主要关注儒家现代性、现当代史常识重建.
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