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用观念和制度
“改革最大的困难不在技术,而在观念”
记者：对县委权力进行“勘界”,制作县委权力流程图,会不会削弱县委权力,进而削弱党在基层的执政基础和执政能力会不会有阻力阻力来自哪里,
陈家刚：我认为不会削弱县委权力,不会削弱党在基层的执政基础和执政能力,反而可以使县级党委的权力更加规范化、法制化、正当化,使权力的运行具有合法性,运行得更为顺利.
县委权力中重大决策、推荐干部、监督等都是党和人民所赋予的,这是一个正常的权力.但是很长时间以来很多地方无限扩大了这种权力,这次的试点改革使权力回归到了正常的范畴之内,是权力正当化的一种复归.如果是削弱的话,也是削弱了不正当的权力,同时民众对基层执政能力的认可程度也得到了提高.
阻力肯定是有的,主要体现在三个方面：首先是长期以来不断扩大权力所产生的一种思维惯性,很多县委的权力甚至超出了党纪规定,当要限制这种扩张的思维惯性就会变得很不习惯,也就会出现阻力.
其次是既得利益者,他们不愿意放弃.他们会赞同改革,会在会议上、书面上坚定地表示推进改革,但是在实际操作中不愿意放弃已经获得的利益.
最后是来自上一级部门的压力.当县一层级的权力公开透明了,上一层级从县级获得资源的渠道就会变小,上一层级也会感觉很不适应.
我们在推进改革的时候,要注意这三个方面的阻力,在选择政策、实施政策、调整政策的时候都应该更有针对性.
蔡霞：阻力肯定有.这次“确权勘界”给试点三地提出一道很好的问题,怎么理解党的领导怎么理解执政
阻力应该来自于三个方面：首先是观念,如果执政者观念没有改变肯定是改革的最大阻力.其次是利益,如果真正理清权力关系,按照民主政治方式进行执政,必然会使过去在高度集权中获利者的权力削弱.最后是顾虑,如果按照民主政治的方向行进,会不会失控当手中没有硬性权力之后会不会失控会不会架空这些问号都是顾虑,会让改革者叫停改革.
改革最大的困难不在于技术性问题,而在于观念.一个是既得利益不愿意放弃,一个是思想观念不解放,不用民主政治的眼光来看待改革.
林：这次改革的方向要把权力限制在一个框架里,县委的权力不能随意扩大,在权力运行的过程中设立一系列制约机制.我们要建立法治政府,法治政府一个很重要的特点是有限政府,有限政府的权力是有限的,他必须依法进行,不是由人的意志所决定的.唯有这样才可以避免权力的任意扩大化,最后变异为长官意志的工具.
“用制度管人．制度管事．制度管权”
记者：在现有的人事决策程序中,缺少一种防止“一把手”将个人意图转化为集体意见的制度性安排.您认为这次试点改革如何破解这一顽症
蔡霞：提名怎么提非常重要.初始提名权应该与群众推荐权结合起来,与党政职位空缺和社会公开招考招录联系起来.这样就形成一个多方位的提名权,不会出现垄断现象.
提名之后的考察非常重要,有些组织部门考察会揣摩领导意图,领导想用的人,组织部门考察后就说他的好话,不想用就另当别论.
考察应该不受提名的干扰和影响,应该给组织部门和人事部门一个相对独立的环境.考察既要对上负责,最后的结论也要向被考察者、党员及群众公开,以此证明考察结果站得住脚,只有这样才能限制领导干部个人意图的介入.
应该把党管干部的原则变成党管干部的制度和程序,在这个程序中恪守公开、公平、公正、竞争.“三公一竞”做到了,才能保障防止“一把手”用人腐败.
我们要达成一个基本的共识：党管干部的原则要坚持、党管干部的方式要改变.从管“人头”到用“制度”,用制度管人、制度管事、制度管权.
林：我们一定要坚持“一把手”也只有一票,但现实的情况是“一把手”能带动整个班子形成某种共识,“一把手”的一票实际是整票.
为了防止这种情况一定要加强党内民主,要让普通党员和领导班子中的每个成员发出声音.在选拔干部的过程中应该有党代表来参会旁听,这种“旁听”本身就是一种监督.上级机关也应该派人来旁听,旁听者不应该发言,上级领导干部旁听时不应该作诱导性发言,出现保驾护航的行为.
除此之外,在用人制度上,我认为当推荐了某位干部,不仅要公示被提名者,还要公示提名他的人有谁,这样会产生群众的监督力量,一些隐性的关系会暴露出来.公示是将最后的决定权与否决权交到群众手上,如果群众有意见,就不能使用这个干部,这就是一种制约机制.个人的意志应该由集体来制约,领导班子集体的决议应该由群众来制约,只有这样决策才可以体现出科学,严密和可操作性.
任建明：我们现在的体制造成了伯乐相马的情况,党管干部是一个大原则,但是最后操作下来就是党委决定干部的任命,甚至是书记一个人决定.
我认为破解这一顽症的办法是需要一个竞争性的规则,例如仇和当年在宿迁的公推公选.公开选拔领导干部的方式应该无论系统内外都可以参与,变成一种更大范围的竞争.
在我的研究中曾经做过从“酝酿制”到“票决制”用人腐败风险的比较.经过数据分析从“酝酿制”到“票决制”风险已经大大的降低,但不会得到根本的解决,还是需要一个完善竞争规则.即便“票决制”已经是中央精神的要求,但是在县一级党委的执行情况并不乐观,我认为中纪委、中组部应该成立调查组对全国2800多个县的执行情况进行调查.双管齐下,上下联动
记者：成安县、睢宁县、武侯区的改革是否具有普适性在推广过程中需要注意什么对中国未来的改革将起到什么作用
蔡霞：改革的方向值得肯定,改革的具体做法可以根据各地实际情况探索,而不是采用一种规定模式.
但是自选动作一定要注意推广过程中的科学性和制度权威,以制度规范权力,以制度权威规范民主权利.要注重改革的整体性,相关环节的配套,不易推得过急、过快、过大,而在于选择试点扎扎实实深入去做,将学术理论的成果,和实践的改革紧密结合.
陈家刚：
“公开透明”的改革原则具有普适性,但是改革的具体措施应该根据各地的具体情况来设置机制和程序.中国疆域辽阔,行政机构多样化,地区的差异化比较大,复杂性比较多,每个地区面对的情况都不一样.
一个地区的改革无论大和小都非常有意义,尽管学界会批评地方政府,但是他们的工作非常辛苦,能做一点改革非常不容易.
在推广过程中,如果每一个县都能进行一些改革,进行一些创新,进一步推进权力运行的规范化,这样的举动将对中国整体的民主进程、法制进程起到深远的意义.
民主政治学位论文撰写
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任建明：在推广过程中方向是对的,但是改革需要渐进.在决策权公开上可以先向党代表公开,再向全体党员 公开,最后向社会公开,不需要一步到位,这样双方都有一个适应的过程.
我们需要注意的是,不仅仅要针对“一把手”进行严格的“确权勘界”,副职腐败问题也非常严重,北京市副
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副职腐败现象是因为我们现在形成的体制是：副职分管的领域他说了算,形成了一种小垄断.副职可以拥有决策的建议权,但要将建议拿到县委的会议上去决定,这样的机制才能避免垄断与腐败.
三个试点地区在“边界的清晰与运作的公开”方面哪怕很小的一点进步,都是积极的探索,都应该值得肯定.
记者；改革者往往是孤独的,有时甚至需要付出代价.当年风靡一时的10大改革明星,如今近半赋闲.您如何看待这种现象
蔡霞：从高层来说,有责任对改革者宽容、支持、引导.从社会来说,要给改革者一个时间,不要急于去评论他.社会应该给改革者一个宽松环境,一个充分的时间过程,默默支持,而不要大张旗鼓去关注.
改革要有紧迫感,改革的进度与社会矛盾激化在进行赛跑.改革如果走在矛盾前面,就处在主动地位,给解决矛盾提供了空间.如果矛盾激化走在前面,改革环境会越来越不轻松,改革的回旋余地会非常小.
陈家刚：经常在外调研,我的感受很深刻,改革对社会和国家都是有益的,但是对于个人也许要付出代价.
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改革者首先要冒政治风险,这种政治风险是有区别的.改革是自主创新,还是按照上级的意图改革创新是落实上级的试点决策,还是在没有上级的支持下自己改革这两种改革不一样,按照上级意图去改革风险要小,自己搞改革风险要大.
改革成功了,但出现的情况也许是改革者要一直留在原地,没有升迁的机会.如果改革者被提拔,但他曾经所在地方的改革也许要半途而废.
记者：您曾说过“基层民主向上发展,已经并且仍将遭遇制度上的瓶颈,下动上不动,越改越被动.这就需要更高层的改革,需要自上而下的推动力量,需要实现由核心向外围推进民主.”对于这次的试点,您的观点是什么
陈家刚：“上动下不动,不动也得动；下动上不动,越改越被动”是我在地方调研时听到的一句话,也可视为基层改革者的心声.
我们不能光强调从下而上,还要强调从上而下.我认为中国的民主建设不是从上到下,或者是从下而上,肯定是双管齐下,在同一个时间内进行,互相配合.自下而上的改革会遇到很大的困难,需要上一级的支持.
这次的试点改革可以让我们看到希望,因为一旦地方的成功经验上升为党的决策的时候,对于推动整体的改革是非常有意义的.
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改革需要的是双管齐下,双管齐下的前提是试点成功之后总结和提炼出一些基本的经验.如果这三个地方取得了成功的经验并被很好的归纳、总结和提炼,就会有可能上升为党和国家的重要．决策,在全国各地推广开来.
如果不上升到国家制度层面,别的地区模仿和学习是有限的,有些甚至不愿意学习,毕竟改革是“革自己的命”.
试点不是一个短期行为,试点有可能需要一年、两年、三年甚至更长,试点一年观察到的情况与试点两年、三年都是不一样的.改革需要形成一种常态化的工作的制度、机制和程序,只有这样才能可以被提炼为国家层面的制度.
(据《决策》)
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