个人税收商业养老保险回顾及展望

摘要：我国个人税收递延型商业养老保险试点已结束，效果不及预期，其主要原因是税制设计不合理，激励作用有限。通过梳理国际上个人税延养老保险的发展阶段，归纳理论观点，总结成功经验，进而展望我国个人税收递延型商业养老保险的发展前景。
关键词：个人税收递延；商业养老保险；发展阶段；理论回顾；前景展望
引言
个人税收递延型商业养老保险①概括起来，是个人在购买商业养老保个人税收递延型商业养老保险险时不缴纳个人所得税，等到领取养老金时再缴个税的一种私人养老储蓄计划，其实质是将税收优惠与商业养老保险结合的制度创新，其最早产生于美国，并在美国得到充分发展。1978年，美国《国内税收法》新增了第401条K项条款，该条款规定不同类型雇主为雇员建立累积制（DC）养老金账户时可以享受税收优惠。该税收优惠政策明确雇主为员工开通的个人养老计划账户在缴费阶段和产生收益阶段不缴税，直到雇员年满59.5岁时，才能从其养老金账户中领取资金，这部分资金作为个人收入需要交税。由于极大的税收优惠激励美国雇主及个人积极加入私人养老计划，短时间内养老计划累积巨大基金，逐渐改变了美国传统养老保障体系，成为社会养老资金的主要来源，这项养老计划也被称为401K计划。税延政策在美国养老保障制度改革中取得了极大成功，其他欧美国家也采用税延政策，通过设置不同税收优惠模式、设定不同的优惠税率和最高缴存限额激励不同目标群体自愿加入个人商业储蓄养老计划。我国个人税收递延型商业养老保险制度建立比较晚，其主要原因是我国公共养老金支付金额逐年提高，平均替代率60%以上，居民覆盖率达超过80%。但随着我国进入老年化社会，财政养老支付压力越来越大，养老资金缺口问题逐渐显现，亟须建立多层次养老保障体系。特别是第二支柱的企业年金和职业年金发展空间受限，作为第三支柱的个人税收递延型商业养老保险被寄予希望。2018年4月，财政部等五部委联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，税延养老保险试点正式进入实施阶段，从2018年5月起对上海、福建和苏州工业园区进行试点。试点一年期限过去，成绩差强人意，2019年6月底，共23家保险公司参与试点，销售66款产品，累计实现保费收入2亿元，投保人4.52万人。相反，同时期没有税收优惠的养老目标基金试点发展如火如荼，自2018年9月试点开始至2019年9月，已成立养老目标基金55支，募集资金170亿元，投资者达150万元，其募集资金与银行个人储蓄存款相当。
一、个人税收递延型商业养老保险发展阶段
1.萌芽阶段（1940—1960年）。自1875年美国运通公司设立第一支企业年金计划来，个人所得税税收优惠政策伴随其存在。1935年，美国通过法律确定企业和个人要缴纳社会保障税，对工薪课税。随后美国税法规定雇主为其雇员向税收优惠养老金计划、简易雇员养老金计划、避税年金计划存入的资金不按工薪对待，免缴薪金税。1962年，美国开始允许自我雇用的个人建立个人税收优惠退休账户，即IRA前身。
2.产生阶段（1970—1980年）。1974年，美国颁布《个人退休收入保障法案》，IRA账户基于该法案应运而生，并将税收递延优惠推广至没有养老金账户的个人，包括个体工商户、自由职业者以及其他纳税者。1978年，美国《国内税收法》以401K条款明确企业加入雇主养老计划适用税延政策，雇主为雇员缴纳企业养老金计划支出可以税前扣除暂缓缴纳所得税。由于401K计划具有税收平滑和投资免税效应，对美国企业年金发展产生较强推动力，该养老计划在20世纪70年代末起步，到80年代末逐步成为仅次于国家养老金的第二大养老基金，居于美国养老体系的次要地位。
3.成熟阶段（1990—2010年）。经过401K计划和IRA计划的高速发展和快速累积，美国养老体系发生结构性变化，并强有力的促进美国资本市场发展，减少了公共养老金财政压力，促进经济复苏。税延政策对个人商业养老保险的激励为其他国家建立多层次养老体系改革提供成功经验。2005年，德国进行李斯特改革后，根据《老年收入法》确立个人商业养老保险税收递延政策。澳大利亚的2007年税法修正案针对雇主，为75岁以下雇员提供的养老金部分、个体户自愿储蓄养老金部分全部抵税。
4.调整阶段（2010年以后）。欧美国家经过多次社会保障制度改革，对税延政策适度调整和放宽限制，逐渐适应本国私人养老保险市场。福利国家逐渐认识到私人养老计划应该保障居民福利，需进一步扩大覆盖面，提高参与率，逐步对税收递延型商业养老保险的税收模式做出调整。与传统IRA计划和401K计划不同，罗斯IRA和罗斯401K养老计划实行个人税后收入缴费，即TEE①模式，而澳大利亚个人超级年金采用TTE税收模式。
二、个人税收递延型商业养老保险理论回顾
1.税收激励论。不考虑代际遗传和税收影响，根据精算平衡原则年金化的财富跨期安排是最合适的，可以达到帕累托最优状态。但实际上，商业养老保险市场通常需求不足，除个人非理性决策和财富遗传动机影响因素外，税收负担是主要原因。因此，对个人投资商业养老保险计划延期纳税，一方面可以降低个人边际税率，另一方面推迟纳税时间缩短缴税期限，从而减少投资者税收负担激励加入养老计划。
2.公共物品论。个人税延型商业养老保险与一般个人商业养老保险不同，运用商业模式保障个人退出劳动市场后收入损失风险，属于准公共物品。公共养老保险保障参与社会劳动的人们退休后的基本生活，是公民的基本权利，体现公平。而个人商业养老保险是个人财富投资计划，个人缴纳养老金越多，其退休时期领取资金越多，体现效率。将公共养老与私人养老结合的个人税延型商业养老保险，需要政府财政政策支持。
3.福利经济论。在工业社会，高水平社会保障能保障社会问题，促进就业从而提高经济产出，而过高的社会福利加重生产企业负担，挤占储蓄份额，同时滋生懒惰，损失效率，长期不利公共福利增进。养老保障制度要体现国家、企业、个人共同责任，采用收益确定型或者缴费累积型的公共养老保险通过代际再分配能增加公共福利，具有个人特性的个人税延养老保险可以通过税收安排提高个人福利水平，进而提高整体福利。
4.风险管理论。随着社会老年化，养老保障需要应对长寿风险和通胀风险。这两类风险主要包括两个方面的内容，一是具有系统性的长寿风险和通胀风险，二是具有差异性个体保障需求和投资需求。系统性风险需要长期储蓄资金来应对，个人差异风险则需要市场配置来分散。虽然保险计划资金市场运营会带来新的风险，但其相对老年化风险处于从属地位。
5.税收调节论。递延所得税对个人生命周期收入有平滑效应和累积效应。平滑效应可以使边际税率高的收入转向边际税率低的收入，从而节约税收，形成结余收入。累积效应是这部分结余收入随着时间累积会增加收益，滚动累积，形成利得收入。但这两种效应会随着边际税率、参与率及通货膨胀率等外在因素变化，对个人效用产生的影响不确定，因此可以调节个人投资行为。虽然税延商业养老保险作为多层次养老体系中一个重要的部分已成为共识，但是也有学者对个人税延型商业养老保险的功能和作用持有不同的观点。一是税延优惠政策不是私人养老金增长的激励因素。有实证研究表明具有税延功能的401K账户不能刺激个人储蓄，认为401K计划对其他形式的养老安排没有替代效应，也有人认为个人储蓄增加是企业匹配缴费形成的而不是延迟纳税激励的。也有人研究缴费前401K账户与缴费后401K账户个人参与率是否有关来说明税延的激励作用，结论不一。二是税延政策具有累退效应，加大贫富差距。David对美国居民参与税延型养老保险的意愿进行研究，研究表明，能够取得非劳动所得或者收入水平较高的家庭，参与税延型养老保险的概率更大，而家庭中仅有一个工作劳动力或者有被抚养者时，该家庭参与计划的可能性更小，说明中高收入家庭享受更多税延优惠。三是税延商业养老保险对宏观经济的作用不明显。蒋丽彤利用戴蒙得模型分析EET模式下个税递延养老保险的储蓄效应和消费效应，认为税优养老险能否真正影响到国内储蓄并刺激消费，应综合权衡各方面利弊。四是对个人税延型商业养老保险市场机制的研究较少涉及。很少学者对商业保险机构及其他具有长期投资功能的投资机构在管理长寿风险和保值增值的绩效进行研究，也很少探讨个人税延型商业养老保险市场机制。五是对不同商业养老保险产品税延激励效果作实证研究。吴孝芹通过税收优惠政策激励效应模型，分析得出边际税率、投资收益率和激励年限均会影响政策激励效果。崔军对试点进行建模测算，指出税收优惠力度较小，激励效果会随着时间而减小。
三、个人税收递延商业养老保险展望
1.个人税延型商业养老保险发展与公共经济相关。税优政策对401K计划的激励作用是有其特殊背景的20世纪70年代，美国经济出现“滞胀”，传统货币和财政政策难以奏效，为走出困境，里根政府采取大力减税和增加储蓄的宏观调控政策。此时，401K计划及税延政策与此宏观政策方向相同，力度相当，客观上促进401K计划快速发展。而我国储蓄率一直高于西方国家，传统依靠储蓄养老，这给个人税延性养老保险提出较大挑战。
2.个人税延型商业养老保险激励有明确的目标人群。法国李斯特改革，以法律形式确定改革目标是保证养老金替代率不变，对补充养老金实行补贴，不影响已参与养老保险人的福利。参与养老金计划的个人可以享受财政补贴，其家庭成员也可以参与该计划并可享受财政补贴，鼓励家庭参与养老计划。澳大利亚对于年龄55~65岁处于半退休的中老年人，可以将提取养老公积金，同时存入养老公积金，享受15%的优惠税率，增加老年人收入。我国个人税延型商业养老保险要根据不同目标群体给予相应力度的税收优惠。
3.个人税延型商业养老保险需要其他配套政策。401K退休计划在法律上强制要求雇主匹配缴费，澳大利亚对雇主不缴纳超级年金需要缴纳保障税，这些半强制约束雇主加入养老金计划，客观上提高私人参与私人养老计划的积极性。英国将个人养老金写入《社会保障法案》，并明确税收返还政策。我国个人税延商业养老保险除了税前扣除优惠外，没有其他配套政策手段，仅依靠税前扣除鼓励个人进行长期投资，其作用有限。
4.个人税延型商业养老保险产品应有核心价值定位。除美国外，德国和澳大利亚较早实施三支柱养老保障体系，第三支柱的个人商业养老保险替代率都处在10%左右。而美国个人税延商业养老保险具有更多的投资功能，有着高效的资本市场，并对个人养老金账户进行严厉得监管，维护养老计划储蓄价值。而我国个人储蓄率一直很高，且传统靠储蓄养老，个人税延型商业养老保险要发展需要体现。
5.个人递延商业养老保险与第一、第二支柱存在替代作用。根据多个发达国家养老体系改革历程，着力发展第二支柱的企业年金，然后逐步发展个人商业养老保险，税收递延是在国家强力推进多层次养老体系“大棒”时，给予的“胡萝卜”。公共养老金、企业年金及个人养老计划都具有收入效应，税延是政策手段，调节目标是收入，因此税延型商业养老保险与其他养老金存在替代关系，我国建立多层次养老保险体系改革，个人商业养老保险发展还有很大空间。
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