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摘 要 ：在我国,农业是国民经济的基础,农业的稳定发展是国民
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关 键 词 ：中部地区；农业保险；发展模式
文章编号：１００３－４６２５（２００9）03－０094－０4中图分类号：Ｆ840.66文献标识码：Ａ
一、农业保险发展现状
从2004年开始,我国的农业保险发展进入了一个新阶段.连续5年的中央1号文件都对农业保险工作提出了明确要求.《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）也明确指出,要研究制定支持政策,探索建立适合我国国情的农业保险发展模式,将农业保险作为支农方式的创新,纳入农业支持保护体系.农业保险的政策环境越来越好,农业保险对农业的重要推动作用,正从保险行业共识逐步成为社会共识,成为推动农村改革发展重大战略部署的重要组成部分.2007年,河南省人民政府已经批转了《河南省政策性农业保险试点方案》, 初步选定在洛阳市、三门峡市开展烟叶保险,在修武县开展肉鸡养殖保险,在偃师市开展奶牛养殖保险,拉开河南省农业保险发展的序幕.当年全省农业保险的保险金额就达到27.5亿元,比2006年同比增长28倍,保费收入同比增长177倍,赔款支出同比增长30倍,保障范围覆盖种养两业,呈现出快速增长的发展态势.但就整体来讲,目前的农业保险发展现状亟待改变.
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河南省地处中原,自然灾害频发,尤其是暴风雨和冰雹灾害.1975年与1982年的严重内涝至今让人们记忆犹新,2006年,河南省内涝灾害仍然严重,6月份的强暴雨造成农业作物大面积被淹,玉米、棉花、豆类等农作物受灾面积达140.69千公顷,绝收面积6.95千公顷,直接经济损失达27032万元,房屋倒塌2668间,造成直接经济损失30565万元.与此同时,河南省农业保险也经历了曲折的发展过程,到2006年底,除小麦火灾保险、农房保险以及列入农业保险的变压器保险外,其他险种基本停办.农业保险费收入已缩减到1992年的30%,全省人均保费0.83元,农业保险收入呈负增长趋势.
二、农业保险的性质
(一)农业保险是准公共物品
在西方经济学中,萨缪尔森依据经济效应把产品划分为公共产品(public goods)和私人产品(private goods ) 两类 .私人物品是既有排他性又有竞争性的物品,与私人物品相比,公共物品一般定义为具有下面特征的物品：（1）成本或利益的外部经济.（2）取得上的非竞争性.（3）消费上的非排他性.这样就会产生所谓“搭便车”（free rider）的现象.在这种情况下,公共产品多由国家统一供给.
虽然农业保险具有消费的竞争性和排他性,只有购买了农业保险的农户才能在保险事故发生后得到相应的赔偿.但是,农业保险具有更多的公共产品特征: （1）农业保险是利益外溢的.农业保险不仅保证农民自身收入稳定,而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用,其带来的利益却远非农业产量、农业产值等指标所能衡量.（2）农业保险具有非排他性.作为保险经营的完整操作环节,农业保险有时候就不是完全非排他性的了.如针对棉花雹灾和涝灾保险,保险公司运用防灾防损手段,就可以减少灾害的发生次数和强度.对于这些地区没有投保的农民来说,常常可以搭“便车”.因此,农业保险是介于公共产品和私人产品之间的一种准公共产品,属于准公共品范畴.
在完全市场环境下,农民的实际收益小于其所支付的成本,保险需求较低.而商业保险公司则根据农业保险的成本和平均利润确定较高的供给价格,农民的需求曲线D和保险公司的供给曲线S不可能相交(如图1),出现了供求“双冷”的局面.经济学理论认为,在私人市场不能保证物品生产和消费适当数量的情况下,政府政策可以潜在地解决市场失灵,并增进经济福利.如果政府能够为农业保险提供一定的补贴,就可以使农民实际购买能力提高,需求曲线D将向右上方移动到D’；如果政府还能给予保险公司一定的经营管理费补贴、减免相关赋税,那么供给曲线S将向右下方平移至S’,此时需求曲线和供给曲线就会相交而达到一种比较理想的均衡状态(如图2).
三、国外农业保险模式比较与启示
综观国外农业保险较为成功的美国、日本、巴西等国家,经过多年的探索创新,农业保险基本上实现了由传统农作物保险向现代化风险管理制度的历史性演变.
(一)美国的主要做法
一是完整的法律保障体系.美国参议院通过14年的论证于1938年确定了《联邦农作物保险法》,并就农作物保险的目的、性质、开展办法和经办机构等都做了规定,为1939年全面开展农作物保险业务提供了法律依据.
二是开设“模糊”的农业保险产品.一般来讲,保险只承保纯粹性风险（如自然灾害风险）而不承保投机性风险（如市场风险）.但美国政府为了开拓保险市场,在《1996年农场法》中推出了既承保农作物产量风险又承保农产品价格风险的收入保险,受到积极欢迎,并促进了美国农业保险的健康发展.至2002年农作物投保面积占全国的81.3％.
三是强有力的政府扶持.政府开展农作物保险的目的是建立农村经济“安全网”,提高国民整体福利水平.基于此,美国政府对农作物保险的财政扶持力度非常大,主要表现在：（1）保费补贴只针对农作物保险业务而不针对保险机构.无论是联邦农作物保险公司还是私营保险公司,只要经营农作物保险就享受政府保费补贴.（2）农作物保险公司可以获得业务费用补贴,而且向私营保险公司提供20%-25%的业务费用补贴.（3）通过再保险分散保险公司的风险,联邦政府通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障.
(二)日本的主要做法
日本采用立法先行的方式发展农业保险.1929年就颁布了《畜牧保险法》,1938年颁布了《农业保险法》,1947年出台了《农业灾害补偿法》,为实施强制保险提供了法律保障.目前日本农业保险体制已十分健全.另外,日本政府采取了与政府调控目标相一致的实施方式及激励措施,对有关国计民生及严重影响农民收入的水稻、小麦、生猪等农产品实行法定保险,对水果、花卉等农副产品实行自愿保险.
(三)印度的主要做法
印度作为发展中国家,与我国国情相近,其农业保险的成功经验极具启示作用.一是农业保险发展的原动力是政府的财政支持.印度政府于1972年通过建立全国性保险机构直接组织和经营,并实行保险责任由中央政府与政府两级比例分摊,经营管理费用由国家负责之后,使农业保险得以迅速发展.二是推行与国情相适宜的实施方式与承保范围.农业保险采用自愿与强制相结合,强制的险种同样是以关系到国计民生的主要农作物如水稻、小麦和养殖业的牲畜等.
综上,国外对农业保险的经营采用了政府与市场相结合的方法,使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农业生产经营主体三者之间的利益相互保障.值得借鉴的作法包括：（1）完善法律法规,为农业保险的发展提供立法保障；（2）通过一定程度的强制措施,扩大农业保险的覆盖面.（3）政府财政提供一定比例的保费补贴；（4）政府向农业保险的经营者提供业务费用补贴；（5）政府对农业保险提供再保险支持.
四、中部农业保险发展的总体思路
农业保险是一种制度安排.按照新制度经济学的观点,制度定义为管束人们行为的一系列规则.农业保险制度就是为保障农业生产交易活动的稳定性而制定的关于农业风险有效集中与分散的一系列规则.农业保险属于生产关系范畴,与农业生产力发展相适应.科学的农业保险制度安排,有助于农业生产力的发展.《中华人民共和国农业法》第46条规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度.”首次确立了国家建立政策性农业保险制度的目标.笔者认为在探索我国区域农业保险发展模式的过程中,在发展思路上从以下方面把握：
（一）国家财政要给予政策扶持.就河南的情况来看,该省属于全国第一人口大省、第一农业大省、第一粮食生产大省,基本特点是农业人口多、人均收入低、粮食产量高,在中部农业主产区具有较强的代表性.农业人口占比71%.2007年,全国粮食总产量为５０１５亿公斤,河南占比为10%.政府部门要针对产粮省份农村地域辽阔、发展不平衡的特点,从政策上对农业保险和保险公司给予特殊的政策倾斜.一是加大保险的补贴力度.保费过高是阻止农民投保的主要障碍,政府进行补贴后,可以将保费降至大部分农民可以接受的水平,让更多的农民得到风险保障.二是对保险公司、代办机构等参与主体的经营亏损进行补贴.农业风险主要是由自然灾害造成的,具有受灾范围广、程度深的特点,保险机构由于高赔付率导致亏损可能性极高,只有政府对其进行补贴才可能正常经营下去.三是免除农业保险的一切税负.
（二）树立全新的保险理念与经营模式.河南省属于人口高度密集、耕地资源稀缺、以传统农业为主导产业的地区.一方面,超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能,窄小的经营规模使农民预期的生产收益较低,农业经营者普遍对保险成本的投入感到意义不大.另一方面,河南省农业保险在经历了十几年的快速增长后急剧下滑,主要因素是保险产品的结构不合理,险种可选性少,不能满足市场的需求.产品开发能力较弱,更新换代慢,一些条款数十年不变,市场有效需求不断降低.为此,在农业保险产品开发上,要兼顾种植业、养殖业、饲养业、捕捞业等各种经济需求,充分考虑农民的经济承受能力,采取简单化、小额化、普遍化的销售和购买模式；在农业保险宣传上,应将政府的各项政策和保险条款通俗化、格式化；在保险人才和队伍的培养上,采用当地高校委培与自身组织人员培训等方式,开发人力资源,建立一支高素质、能管理、懂业务复合型的保险从业人员队伍,让中部地区广大农户真正了解和熟悉农业保险.
（三）坚持与市场机制紧密结合.在社会资源配置日益市场化和国内市场国际化的新形势下,对于中部农业主产区政策性农业保险发展模式的设计方面,也应积极引入市场机制提高制度的效率,尤其是要注意加强对于功能日益强大的资本市场的利用,发挥资本市场资金融通的功能,在资本市场上筹集农业灾害补偿资金,通过资本市场分散农业经营的风险,将农业灾害损失向国内外投资者转移.在资本市场上进行农业风险转移和保险资本运作,可以促进农业保险资金流动性和收益性的结合.
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（四）循序渐进,不断推进.河南省作为中部省份,农业产品结构非常丰富,小麦、玉米、棉花、大豆、烟叶、生猪、奶牛等品种繁多.但在目前,广大农户对农业保险认识不足,保险意识淡薄,在认识上存在偏差；受迷信思想和小农意识的影响,不相信保险对生产和生活的保障作用；过分依赖保险,买了保险后认为可以高枕无忧,不积极参与防灾防损,导致损失扩大.因此,中部粮食主产区农业保险的模式安排应采取循序渐进,不断推进的战略.可以先通过商业保险机构代理的方式,或者在已有的财产保险公司中选择 1-2家公司,选择几种重要农产品开展政策性农业保险业务.然后再逐步过渡到国家政策扶持成立专门农业保险公司以及充分利用资本市场等模式,逐步健全农业保险体制的功能,建立完善的农业保险体系.
（五）再保险的支持.农业生产所面临的风险主要是自然灾害,有些是巨灾风险.河南省地处中原,地理差异性大、农业风险复杂,在种植业方面,频发的自然灾害有干旱、低温冷冻、虫灾,以洪涝灾害为主的风雹、滑坡泥石流,以及长时间、大范围、高强度的降水等.在养殖业方面,口蹄疫、蓝耳病、禽流感等传染性疾病时有发生.农业保险的巨灾性风险使得农业风险无法在时间上和空间有效分散,保险经营的大数法则不能有效发挥作用.因此,要通过再保险或者承担超赔责任等方式,对分散农业巨灾风险做出制度性安排,使农业保险业务良性运作,风险有效分散.同时,可以建立大灾风险基金,采取财政补贴与保费收入一定比例相结合的方式弥补经营亏损,实现不同年份和地区之间的互助作用,保障中部地区农业保险的快速、健康发展.
五、中部农业保险发展的模式选择
我国地区地缘差异大,开展政策性农业保险必须坚持因地制宜的原则.笔者认为,目前有以下几种模式比较适合河南省农业保险发展的实际情况,可以作为我国发展农业保险的模式选择.
（一）风险型政策性农业保险模式.这种模式的基本形式是“政府推动、商业经营”：政府确定指导政策,通过费用补贴、免税形式给予扶持,就保险责任、保险费率赔付比例等方面内容和商业保险公司进行协商,签订合同.商业性保险公司根据合同履行保险责任,在一定限额内承担经营风险.当赔付超过限额时,政府给予一定财政补贴.
这种模式的优点是：政府可以根据当地财政实际状况,通过调节商业保险公司的承担风险限额,来确定财政补贴额度,因此适用地区广；市场化运作有利于政府减少成本,优化资源配置；商业保险公司可以充分发挥自身优势,易于做再保险安排,有效分散大灾风险.
缺点是：农业保险的风险较大,如果不提供有效财政支持,保险公司进入该领域的积极性不高.同时,对大部分保险公司来说,农险是一个陌生的领域,经营经验和技术力量上有所欠缺.
因此这种模式适用范围比较广,但是前期开展难度较大,一旦经营不善,保险公司容易退出市场.
（二）基金型政策性农业保险模式.这种模式的基本形式是“政府推动、商业托管”：政府提供政策支持补贴保费,所有农险保费形成基金,委托保险公司对基金进行管理.保险公司提取一定费用用于日常管理,盈亏完全由基金自担,超额部分由政府按照实际情况承担赔偿责任.
这种模式的优点是：政府主导性强,可以利用保险公司的现有机构和技术、人才优势开展农险业务,不用再铺设新机构、招募新人员,所以运营成本较小；保险公司仅提取一定比例托管费用,利用其专业技术力量制定保险条款,负责对农险基金的日常管理,并在相关部门的支持下开展承保、理赔等工作,不承担盈亏风险,因此积极性较高.
缺点是：受农民收入和政府财政限制,基金型保险收费低、保障低,不能对农民的实际损失做有效补偿；缺乏大灾赔付机制,难以做再保险安排,因此无法分散风险.不能最大限度发挥保险公司优势.
因此,这种模式进入门槛低,比较容易上手,适合农险初期开展,但保障程度低,较难起到充分补偿的作用.
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（三）建立农业互保组织.依托河南省内各类农业组织,包括农业行业协会、专业合作社等,按照自愿原则,在建章立制、规范管理的基础上,建立农业专业互助合作保险组织,实行“会员缴费、财政补助、自我管理、合作共享、专户监管、滚动发展”的方式.
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