法律制度方面大学毕业论文范文,与中国巨灾保险立法的构建相关论文范文文献

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摘 要 ：作为世界上自然灾害最严重的国家之一,中国亟需出台巨灾保险立法.中国巨灾保险立法的构建应坚持如下五点：第一,确立保险补偿优于政府救助的巨灾损失补偿理念；第二,采用专项立法模式,先行出台专门的地震和洪水保险法；第三,确立公私合作的经营模式,明确市场的主导作用与政府的引导、支持者角色；第四,将巨灾保险界定为一种带有政策性因素的半强制性商业保险；第五,不断更新、完善巨灾保险法的配套制度.

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关 键 词 ：巨灾；巨灾保险；巨灾损失；立法

中图分类号：D922.284 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）05-0045-06

中国是世界上自然灾害最严重的国家之一,自然灾害种类多,发生频率高、破坏强度大、损失严重.据联合国统计,20世纪全球54个最严重的自然灾害中,有8个发生在中国.在1990-2008年的19年间,中国年均因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,直接经济损失2000多亿元.尤其是近几年,地震、洪水、干旱、泥石流、霜冻等巨灾发生的频率和损失程度呈不断上升趋势.巨灾的频发,已严重影响了社会公众的正常生活和中国国民经济的健康发展.目前,在国际上,巨灾保险已成为一种分散巨灾损失的常效机制.据统计,保险补偿占巨灾损失的全球平均比例已达36%,在一些发达国家更是高达60%～70%.而在中国,巨灾保险的覆盖范围很小,保险赔付占巨灾损失的比例很低,灾后恢复重建主要是靠国家财政,保险业所具有的分散风险、社会风险管理等基本功能远未发挥作用.这一现状与中国巨灾保险立法的滞后与缺位是分不开的.

从中国既有立法看,虽然《防洪法》等多部法律中已涉及巨灾保险的规定,但相关规定本身均过于原则且十分分散,无法作为巨灾保险经营的具体法律依据,也无法解决围绕巨灾保险存在的诸多理论与实践争议,如巨灾是否可保,中国建立巨灾保险制度的必要性与可行性,中国的巨灾保险立法应采用何种模式,应如何界定政府与市场在巨灾保险推行中的角色与作用,是实行自愿投保抑或强制投保等.本文试对这些问题进行探讨,以期推进中国巨灾保险立法的进程.

一、巨灾保险的理论基础与价值

任何一个国家或地区进行巨灾保险立法时,都要面临三个基础性问题：一是相关巨灾是否具有可保性；二是巨灾保险制度的必要性；三是巨灾保险制度的可行性.对于中国而言,这些问题也同样适用.

首先,关于巨灾的可保性.围绕此问题,学术界长期以来一直存在较大争论.因为,巨灾是各类自然或人为灾害中级别最高或接近最高级别的灾害,而根据传统保险学理论,保险公司所承保的风险应是一种可保风险.可保风险主要限于一般风险,具有高概率、低损失的特征.相比之下,巨灾则具有小概率、高损失的特征,此特征使得风险的计算更为复杂,准确预测风险及损失的难度更大,保险公司很难套用传统的大数法则来分散风险、转移损失.实践中,保险公司也多将巨灾归入不可保风险或除外责任范畴.目前,包括中国在内的不少国家的保险业仍将地震等巨灾排除在保单之外,原因之一也是基于巨灾的可保性障碍.但是,如果我们从保险业的发展历史来看,不难发现,风险的可保性本身是一个具有相对性的问题,可保风险的范围存在一个逐步扩张的客观发展趋势.如在保险业发展初期,政治风险、战争风险、罢工风险、卫星发射风险等均属于不可保风险,但目前以这类风险为承保对象的保险险种,比如境外投资险（承保政治风险）、战争险、罢工险、卫星发射险等,在很多国家已是常见险种.这些巨灾险产品的出现,在满足市场主体个性化需求的同时,也模糊了传统理论下可保风险与不可保风险之间的界限,突破了传统的风险可保性理论.此进程表明,风险的可保与不可保之间的界限并非一成不变,可保性是一个发展中的概念,随着现代保险精算等技术的高速发展,传统上不可保的地震、洪水等巨灾今天完全可以成为可保风险.以卫星发射风险为例,因发射次数有限、每次发射失败的损失巨大,从传统观点来看,任何一家保险公司都很难运用大数法则来有效分散转移该风险,故属于典型的不可保风险；但如今由多家保险公司组成风险共保体来共同承保,进而分别进行再保险,则可以继续适用大数法则来实现风险的有效分散和转移,此风险就成为了一种可保风险.

其次,建立巨灾保险制度的必要性.作为现代社会风险管理制度的重要组成部分,巨灾保险具有传统保险所具有的分散风险、补偿损失等基本功能,其功能的发挥对于灾后恢复和社会经济生活的稳定至关重要,尤其是在近年来极端天气事件日益增多、巨灾事件发生频率逐年升高的情形下.从全球范围来看,已有许多发达或发展中国家在利用巨灾保险制度来转移分散各种巨灾损失.作为世界上自然灾害最严重的国家之一,中国长期采用的政府主导型灾后救助模式虽然体现了社会主义制度的优越性,但其缺陷也很明显：一是其远不能满足灾后重建的巨大资金需求.如1990―2006年间中国因洪灾造成的直接经济损失年均达1136.7亿元,同期每年中央财政安排的各种自然灾害专项救灾款仅有约40亿元.二是使得国家财政救助压力和纳税人的负担日益沉重,且难以保证救灾的效率与公平.三是模糊了市场与政府之间的边界,忽视了保险市场功能的发挥,不利于充分调动潜在受害人、保险公司等多方面力量来共同对抗、分摊巨灾风险.

再次,建立巨灾保险制度的可行性.巨灾保险产品具有“三高三低”现象,即高风险、高损失、高赔付、低保额、低保费、低保障,保险公司经营巨灾保险的利润通常较低、赔付风险却较高.因此,巨灾保险制度的建立一般要求保险业必须具有较高的承保或赔付能力,或者有国家的必要的资金或政策支持.目前,中国保险业的整体实力与抗风险能力虽然仍较弱,巨灾保险经营方面的技术和经验仍较匮乏,民众长期以来形成的灾后依赖政府救助的心里也有待逐步改变,但考虑到近年来中国国民经济的快速发展和保险业资产规模的快速增长,保险公司的市场竞争能力与抗风险能力较前些年已有显著提高；再保险体系在逐步健全,通过国际市场分散转移国内巨灾损失的途径日渐丰富；政府财政也具备了为巨灾保险业务提供部分资金或政策支持的实力；近年来巨灾频发的现实已催生出大量的巨灾保险产品需求,而市场供给严重不足等,故本文认为中国出台巨灾保险立法、建立巨灾保险制度的条件已基本具备. 二、巨灾保险立法的国际经验

从全球范围来看,尽管不同国家或地区因所遭遇巨灾类型、社会制度、公民法治意识、立法技术、保险业发达程度等方面的不同,在巨灾保险立法上有明显的差异,但也存在一些共同特点或经验,相关特点或经验主要如下：

首先,根据立法模式的不同,可分为专项立法和综合立法两种模式.所谓专项立法,即针对主要的巨灾分专项进行立法.此立法模式的典型代表是日本与美国.日本1963年遭受新泻7.5级大地震.1966年,日本出台了《地震保险法》、《地震再保险特别会计法》以及一系列配套法规,针对地震保险的运作机制做出了全面详细的规定,包括投保、承保、再保险、地震保险基金、地震保险证券化和地震保险监管等.美国则针对其主要面临的洪水风险制定有1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》（NFIP）、1973年的《洪水灾害防御法》等系列法律.另外,土耳其、新西兰、美国加州、中国台湾地区等则出台有各自的《地震保险法》,采取的也是专项立法模式.所谓综合立法,则是指在一部法律（如《巨灾保险法》或《保险合同法》等）中对地震、洪水、飓风等多种巨灾风险的保险事宜进行统一规定.此立法模式的代表性国家是法国.1982年,法国出台了其第一部有关自然灾害保险的法律――《自然灾害保险补偿法》.之后,该法历经多次修订而不断完善.根据该法,法国自然灾害保险制度承保包括飓风、龙卷风、洪水、地震、海啸、雪灾、旱灾等几乎其国内所有的自然灾害风险,保障范围非常广,因灾害所致财产直接损失均可获得保险保障.冰岛、挪威、西班牙、瑞士、英国、澳大利亚等也属于采用综合立法模式的国家.如澳大利亚依据其1984年《保险合同法》制定的标准财产保单中包含了火灾、暴风、地震、风暴潮、洪水等巨灾风险,尽管在该法2012年的修订生效前其保险业很少向社会提供洪水保险产品.上述两种立法模式相较,专项立法的内容针对性强,指向某种主要的巨灾风险,法律规定的可操作性较强；而综合立法涵盖的巨灾风险范围较广,对巨灾保险法律关系的调节更为全面,立法内容也相对复杂.从相关国家或地区的具体情况来看,专项立法模式多为国土面积较大或某一类型自然灾害较集中的国家或地区所采用；而综合立法模式多为一些各种巨灾风险的活动区域较为一致、防御巨灾风险能力较强的国家所采用.

其次,根据政府对巨灾保险介入程度的不同,可分为政府主导、商业主导、政府与保险业间公私合作三种模式.其中,美国是政府主导模式的代表性国家.美国以立法创设了联邦洪水保险制度,建立了国家洪水保险基金,并成立了专门的联邦保险管理局对洪灾保险统一管理.美国加州的地震局、佛罗里达州的飓风巨灾基金等地方性巨灾保险项目基本上也都是由地方政府主导的.相关巨灾保险的运作基本上是在政府的统一控制下,政府的赔付责任很大,尽管保险公司借助资本市场在承担巨灾保险责任方面发挥的作用也很大.与美国相反,英国、德国、澳大利亚、挪威等在巨灾保险领域则是商业化运作占主导地位,政府对巨灾保险直接运营的参与较少,保险公司是巨灾险运营的主角,后者凭借雄厚的实力、发达的保险与再保险体系、专业的保险技术来对巨灾风险进行管理.如在英国、澳大利亚等国,政府与保险业间签署有相关协议,明确约定政府承担巨灾风险预防等基础设施与配套制度建设方面的投入,如堤坝建设、灾情预报等；保险业则负责向国民提供可负担的洪水等巨灾保险保单.采取政府与保险业问公私合作模式的代表性国家有日本、法国、新西兰、土耳其等.以日本为例,其地震保险法将地震保险分为三级,依次为原保险公司、日本再保险公司（JER）和政府,政府充任JCR的再保险人.地震灾害之后,一级损失（0～1150亿日元）100%由JER承担；二级损失（1150亿～19250亿日元）由JER和原保险公司承担50%,政府承担50%；三级损失（19250亿～55000亿日元）由JER和原保险公司承担5%,政府承担95%.简言之,即损失越大,政府承担的部分越大.从各国巨灾保险的发展历史来看,除了英、德、澳等少数国家一直采取商业主导模式外,其他国家在巨灾保险发展初期基本上都是采取由私营保险公司自主经营的模式,但在发生大的巨灾后,私营保险公司往往因清偿不能甚至破产压力而退出巨灾保险的经营,巨灾保险市场随即出现市场失灵问题,导致政府开始不同程度地介入巨灾保险的经营,并形成了目前的政府主导与公私合作两种经营模式.

再次,根据是否强制投保,可分为强制型、半强制型、自愿型三类.其中,实行强制投保的代表性国家有美国、法国、新西兰、挪威、瑞士、西班牙等国.如根据法国《自然灾害保险补偿法》,所有自然灾害保险均为强制投保,每张财产险保单中自动地、无选择地附加自然灾害风险,并加收财产险保费的特定比例作为巨灾险的保费.新西兰法律规定,居民投保房屋或房内财产险时,必须同时投保地震巨灾险,地震巨灾险保费由保险公司代征后再交给新西兰地震委员会,用于地震灾害发生后的赔付.挪威《自然灾害保险法》亦规定,所有财产保险单中强制附加巨灾保险.实行半强制投保的代表性国家有日本、土耳其、墨西哥等.如,日本《地震保险法》规定,企业财产投保地震险实行自愿原则,并由保险公司自愿承保；居民财产投保地震险则实行强制原则,屋主必须投保地震险,保险责任由保险公司和政府共同承担.在土耳其,法律明确要求所有等级的城市住宅必须投保强制型地震险,强制性地震险的保额为2.5万美元,超过部分则实行商业性自愿保险.实行自愿投保的代表性国家有英国、德国、澳大利亚、意大利等.这些国家在巨灾保险领域实行完全的自愿原则,房屋等财产所有人是否投保巨灾保险,完全取决于其自主自愿,保险人则须按照法律规定或者保险行业与政府间协议的约定,向公众提供相应的巨灾保险产品.这些国家在经济上均属于发达国家,社会公众的保险意识普遍较强,保险业也很发达,保险公司具有较丰富的巨灾保险运营经验.

三、中国巨灾保险立法构建的若干思考

关于巨灾保险立法,国际上虽无统一模板,但也存在一些共同的做法或经验,比如都十分注重利用商业保险机制来解决巨灾损失赔付问题,政府对巨灾保险经营都有一定程度的介入,大多强调兼顾政府与市场两方面的力量,具体法律制度的设计都充分考虑到了本国或本地区的巨灾风险类型与程度、国家财政实力、民众的保险意识等相关因素.借鉴这些做法或经验,本文认为,中国巨灾保险立法的构建主要应从如下五个方面人手： 第一,在立法理念上,应确立保险补偿优于政府救助的巨灾损失补偿理念.相关研究表明,尽管保险没有、也很可能不能满足灾害受害人的所有需求,但其仍是提供灾害救助的最有效、最合理的方式.因为,保险是一种预先支付保费、并通过集中大量同类风险来实现未来风险分担的一种互助共济机制,投保人事先交纳的保费,可构成保险事故发生后保险赔付的重要资金来源.以美国的国家洪水保险计划（NFIP）为例,NFIP在1978―2003年间的保费收入累计约230亿美元,支付保险赔款约123亿美元,每年可减少洪灾损失约10亿美元.若无该制度,要实现对洪灾的同等救助,美国政府每年至少要多拿出约10亿美元的资金.并且,相对于巨灾损失而言,政府的救助资金永远都是极其有限的,保险市场的资金汇聚能力则可大大增强救助资金的规模.作为一种有偿机制,保险也更利于形成市场主体之间权利义务关系的良性循环,政府救助则是一种无偿的社会福利,易导致公众养成对政府灾后救济的依赖心理,不利于受害人养成主动的减灾防损习惯.

第二,在立法模式上,中国则应采专项立法而非综合立法模式,并应尽快出台专门的地震保险法和洪水保险法.这样做的主要理由：一是专项立法的立法难度较小、可操作性较强.中国国土面积较大,巨灾风险种类繁多,不同灾种的危害性及分布地域等差异较大.综合立法虽然保障

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