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摘 要 伊犁州地属多民族聚居区,被征地农民的保障工作更加复杂和困难,伊犁州各级政府和社会保障部门对这一工作进行了各方面的完善,但是仍然存在着一些理论和实践操作方面的问题,并已成为解决这些问题的瓶颈,突破这一瓶颈便成为了此项工作的重点.
关 键 词 伊犁州 征地 保障
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-215-02
随着我国城市化进程的推进,越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地,并且随着征地面积的不断扩大,被征地农民作为一个新的群体得以出现,作为一个特殊的群体,被征地农民为把我国建设成为一个富强、文明、民主、现代化的国家而做出了很大的牺牲和贡献,对于这一群体,理应得到妥善的权益保障.征地工作会牵扯到大范围群众的生产、生活问题,涉及人数多,征收土地面积广,且伊犁州属于多民族聚居区,因此,对被征地农民群体及时、有序、全面的保障关乎整个地区社会的稳定和经济的发展,对这一问题的实践和理论探讨则具有深远意义.
一、被征地农民社会保障制度的概念
英国《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为一种公共福利计划.被征地农民社会保障与社会保障相似,这是将保障对象限制于被征收土地的农民,其它方面（如性质、目的等）完全一致,我们可以将被征地农民社会保障制度定义为：以国家为主体,依据法律的规定,组织社会力量,通过国民收入的再分配,形成被征地农民社会保险基金,对面临特定风险的被征地农民,提供保障基本生活的物质帮助和社会服务的社会安全制度.
二、伊犁州被征地农民保障工作取得的成绩——维护了当地社会的稳定
城乡一体化的建设,是一项时间长、涉及农民多、影响深远的惠民工程,也是我国现代化建设的一
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三、现阶段伊犁州被征地农民保障工作中存在的问题
通过对伊犁州各地区的深入调研发现,虽然被征地农民养老保险工作取得了一定的成果,但在实施进程中出现了一些政策上的盲点,许多细节性问题没有政策依据得以解决,还有一些政策理论不具有实际操作性,实施起来比较困难,在各个险种之间的衔接过程中,出现了互相矛盾的情况,导致缴纳养老保险费和享受养老金的不平等,出现“制度打架”的问题,主要有以下几种.
(一)“四险”衔接困难
所谓“四险”分别是指新型农村养老保险、城镇居民基本养老保险、城镇灵活就业人员基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险,在这“四险”中,因各自规定的不同,致使与被征地农民养老保险的转化、接续工作复杂化,实际操作中面临相当程度的困难.
(二)统筹层次低,养老基金存在风险
被征地农民养老保障属于县（市）级统筹,因统筹层次低,资金保障难以长久发展下去,地域限制明显,形成各自为阵的局面,给被征地农民造成了一定的障碍.
1.存在地域限制,异地缴费、转移困难.被征地农民只能在其所属县（市）区域范围内缴纳养老保险费用,无法进行异地缴纳和异地享受养老待遇.现实情况中,因人口流动量大,流动范围广,一些外出务工人员无法在其县（市）区域以外缴纳养老保险费用,只能返回其原住所地缴纳,给被征地农民增加了生活成本.地域限制主要表现为县（市）际、省际限制,因统筹层次只限定在县（市）级,各个县（市）之间的被征地农民养老保险工作无法进行“沟通”,更谈不上省际之间的统一,全疆区域范围内制定统一、一致的标准迫在眉睫.
2.资金保障困难.伊犁州被征地农民养老保险费用承担比例为4：3：3,豎即政府财政承担40%,村集体承担30%,个人承担30%,在特殊情况下,当一些村集体难以承担其30%的费用时,由政府财政代替承担,政府财政承担费用额达到了70%.除此之外,当被征地农民难以缴纳养老保险费用时,伊犁州由政府财政统一向其出借,待农民退休后以养老金偿还的形式来解决,这一举措看似可行,但无形中减缓了财政回流速度,延长了资金循环时间,给政府财政造成了更大的压力.因统筹层次低,县（市）级政府财政能力有限,不能保证养老基金长久持续发展,据伊犁州地方工作人员估计,按照目前的资金保障水平和被征地农民人口数量发展速度的趋势看,被征地农民养老保险基金只能维持5—8年的时间.
(三)缺乏就业动态跟踪监测机制
各地区虽然做了大量的就业工作,创新了各种就业形式,但根据调研实际看,被征地农民因文化素质比较低,缺少专业技能,政府只能提供一些简单、收入低的就业岗位,比如环卫、门卫、清洁工、司机等等,被征地农民在就业一段时间后,因对自己的岗位不满意而中途放弃,任然回到失业状态.被征地农民的就业问题虽然由专门的部门和人员负责,但没有建立失地农民就业动态跟踪监测机制,在提供一些简单的工作岗位后,各部门就完成了其就业任务.伊犁州还通过创新机制,以成本价给被征地农民出售门面房的形式解决就业问题,失地农民可以出租门面房,也可以自己经营,但根据基层农民反映,新建的门面房一般地处城市开发区或郊区,离市区中心较远,在开始的几年内无法进行商业经营,也难以出租出去,导致缺少生活收入.总之,被征地农民的就业问题需要建立一种长效机制来解决. 四、完善伊犁州被征地农民保障工作的措施
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(一)提高统筹层次
将被征地农民养老保险的统筹层次由县（市）级提高到地（州）级或者自治区级,统筹层次的提高,直接增强了养老基金抗风险的能力,缓解了地方的财政压力,资金得以保障,相应地也可提升农民养老保险待遇提高的空间.同时,统筹层次的提高,减少了养老保险的地域限制,扩大地域范围,极大地方便了农民的生产生活.
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(二)建立健全就业动态跟踪监测机制
为确保被征地农民享有符合其自身特点的工作,确保其工作的不中断,确保其工作的长久性,应当建立健全就业动态跟踪监测体制,设立专门的机构,由专门的人员负责被征地农民的就业问题,为被征地农民建立就业档案,进行动态跟踪,争取每一位处于工作阶段的失地农民得到符合其自身特长的工作,并且建立长效机制,以确保就业工作的长久、持续发展.
(三)尽快解决“四险”衔接过程中出现的矛盾
针对被征地农民养老保险与“四险”衔接过程中出现的各种矛盾,急需出台相关的统一标准和制度,建议消除衔接过程中的制度冲突,扫清操作障碍,增强实际操作性.
1.消除衔接过程中的制度冲突.因伊犁州被征地农民养老保险规定男女均满60岁才可享受养老待遇,这一规定与其它险种之间存在冲突,应当统一养老待遇享受年龄标准,一律规定男子年满60岁,女子年满55岁,且缴清15年养老保险费用后即可享受养老待遇,以解决年龄不平等的问题；此外,应统一被征地农民身份的认定标准,以解决各险种之间的转移、接续；最后,消除衔接过程中的待遇差别问题,以体现多缴多得的精神,激励失地农民参加被征地农民养老保险.
2.构建“四险“衔接制度
（1）与新型农村养老保险的衔接.因新型农村养老保险的保障水平最低,根本无法保障农民生活,因此,不建议被征地农民养老保险转向新型农村养老保险；已经参加新型农村养老保险的失地农民参加被征地农民养老保险时,将农民缴纳的新型农村养老保险费用划入被征地农民养老保险的个人账户中,划入的费用不足时,由失地农民补缴完整,如果划入的费用超过被征地农民应缴的个人费用时,则多缴多得,退休后享受更高的待遇.
（2）与城镇居民基本养老保险的衔接.城镇居民基本养老保险的保障水平略高于新型农村养老保险,但保障水平同样很低,无法保障农民的养老生活,建议其衔接办法与新型农村养老保险相一致.
（3）与城镇灵活就业人员基本养老保险的衔接.被征地农民参加城镇灵活就业人员基本养老保险时,将被征地农民8%的个人账户资金转入城镇灵活就业人员基本养老保险中,不足部分由其补缴；城镇灵活就业人员参加被征地农民养老保险时,将其缴纳的缴费基数的17%转入被征地农民养老保险,其不足被征地农民养老保险缴费基数的20%的部分,由其补缴,补缴后按照8%建立个人账户.缴费年限同样也一并转移.
（4）与城镇企业职工基本养老保险的衔接.被征地农民参加城镇企业职工基本养老保险时,将其8%的个人账户转入城镇企业职工基本养老保险,再由企业建立企业职工个人账户；城镇企业职工因失业或其它原因参加被征地农民养老保险时,将其8%的个人账户资金转入被征地农民养老保险,有县（市）政府进行统筹.缴费年限也一并转移.
被征地农民保障工作关乎每一个农民家庭的和谐发展,因此项工作是最近几年所开展的,所积累的工作经验不是很丰富,为此,我们应该认真总结工作中的经验,为今后的工作夯实基础,此外,理论联系实际方面的创新更应该值得探索,为被征地农民保障工作提供理论指导.总之,我们所进行的各项努力,都旨在确保我们这个社会的稳定、和谐、科学发展,旨在保障各民族群众的日常生产生活,旨在保障被征地农民的合法权益.
注释：
[1]此项数据系通过对伊宁市的实地调研所得.
[2]此比例系通过对伊犁州的实地调研所得.
参考文献：
[1]黄军锋.保障被征地农民合法权益的思考.西藏民族学院学报（哲学社会科学版）.2011（4）.
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