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制度分割及养老金待遇增长机制的差异,直接导致了内地养老金待遇水平的悬殊.舆论对于废除退休双轨制,建立统一的国民基本养老保险制度呼声甚高
“虽然他们见到我,有时说要感谢政府,表示满意,但我深知,他们心中还有不平,他们生活还有困难.”2月27日上午,国务院总理温家宝在中国政府网和新华网访谈室,回答网友关于退休待遇双轨制的问题时如是说.
这是目前为止中国领导人首次正式承认退休双轨制的不合理.在此前后,舆论对于这一制度的轰击正在愈演愈烈.由人民网发布的两会期间最受网友关注的十大话题中,“养老保险”已经连续两年位居第一,而不是此前的“官员腐败”.
众多网友激烈指出,企业退休人员比政府机关和事业单位同等资历退休人员的待遇低两至三倍,退休待遇双轨制是最大的分配不公.温家宝也拥有同样的看法：“同样的学历,甚至是高工、高学历,退休工资都比自己在机关的同学、同行要低,这个现象是不合理的.”
舆论对于废除退休双轨制,建立统一的国民基本养老保险制度呼声甚高.在两会代表的提案中,也同样有人建议废除国内养老双轨制的不公平体系.人们越来越清晰地认识到,制度分割及养老金待遇增长机制的差异,直接导致了养老金待遇水平的悬殊.
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废除退休双轨制,这一天何时才能到来?
“双轨”到2021年?
全国统一的国民养老保险制度,按照中国社会保障发展战略研究项目的规划,是在2021年-2049年的工作范畴.
早在2010年全国两会前夕,要求废除退休金“双轨制”,建立统一的养老保险制度就已经成为网友的最强音.而在这之前的几年里,每年也都会有两会代表委员提出相关提案.但人们并没有看到这一不公平现象得以解决的希望.
虽然中央政府已经连续七年提高企业退休职工的待遇,但企业退休人员的工资仍然很低,大多数人的退休工资只在1300元-1500元之间.让企业退休人员感觉强烈的是他们与公职人员的退休待遇之间的差距并没有缩小,反而扩大了.
据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料,到2006年底,全国机关事业单位人员退休金平均高出企业两倍多,随着津补贴改革的到位,差距还将进一步扩大.而现在看来,二者的差距已到三倍以上.
一署名“渔火”的网友撰文说道,他1968年研究生毕业分配,曾任中型企业一把手,1999年退休时为正处级调研员,但其养老金只有680元.经过近几年的七连调,其退休金达到了2000元,但同级别的公职退休人员每个月的退休金5000多元,是他的两倍多.
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制度的差距将极易引发严重的社会危机.据哈尔滨市政协委员霍玉夫透露,目前已有20个省市企退高级专家组成约2万人的联合群体,牵连全国约20多万人在发动维权行动.如果不能遏制养老金差距继续扩大的趋势,社会不稳定的因素将可能进一步加剧.
据统计,劳动保障部门受理的这一方面的信访案件,由1999年的4100多件增加到2003年的7100多件,目前有1/3的群众上访都是反映这一问题的.
但遏制养老金差距继续扩大是否一定要取消双轨制,却因历史问题而存在着极大的争议.在公众尤其是企业退休人员看来,我国在收入分配上历来都是“不患寡而患不均”,存在两种制度自然也就意味着不公平.
而在另外一些学者看来,养老金待遇差距的形成具有历史性和复杂性,难以在短时期内完全消除,因此,在这一阶段,不可能消除差距,而是需要尽快遏制继续扩大的趋势.也就是说双轨制与否并不是关键,关键的是这个差距.
而实际上,从中国各地的实践来看,我们不仅有城镇职工基本养老保险制度,机关事业单位退休养老制度,各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险,以及老年津贴制度、农村五保户制度等等.养老保障制度本身就不是双轨制,而是碎片化.
在全国人大常务委员会委员、中国人民大学教授郑功成作为总负责人的中国社会保障发展战略研究项目中,对于中国基本养老保险制度建设提出的规划是,在2013年-2020年前,其目标是要将现有的各种基本养老保障制度整合成职工基本养老保险、公职人员基本养老保险制度、农民基本养老保险和老年津贴制度.
这也就意味着,人们热议的退休双轨制在2020年前并不会并轨.全国统一的国民养老保险制度,按照中国社会保障发展战略研究项目的规划,是在2021年-2049年的工作范畴.
企业养老金为何那么低
本来应该是通过专门面对老龄人口的社会福利政策来让全体老年人分享的经济发展成果,被公职退休人员抢先分享了.
同样是“干了一辈子革命工作”,退休金的差距为什么会那么大?霍玉夫发表在九三学社哈尔滨市委员会网站上的一篇文章透露说,各地企业退休高级专家曾经就此问题咨询过相关部门,然而得到的回复却是：“地方没钱解决,你们是计划经济的产物,国家没有相关政策,你们找也没用等”
企业养老金太低被归咎于历史,这种说法获得了较多的支持.1990年代初,企业养老金制度改革时,其基本设想是个人账户坐实,也就是说每个人上交的个人账户上的资金,政府不能动用.但这一设想并没有得到落实.
因为制度改革前后退休的老职工,企业并没有缴纳他们的养老基金,而是把这部分该缴纳的养老基金上交了国库.但在制度改革之后,国家并没有补上这部分资金,而是直接动用了个人账户为这些老职工发放养老金.养老基金由此产生了缺口,现在这个缺口正随着老龄化的不断加剧以及货币贬值等因素而越来越大.
在这种情况下,许多企业退休人员都认为国家在养老基金的额度内给企业退休职工按时足额发放养老金已经困难,怎么可能再有什么养老金增长机制.甘肃省委常委、副省长刘永富在担任人力资源和社会保障部副部长时说过,“如果给企退人员增加一块钱,就得5个亿；如果每人增加100元,就得500亿”.
为此,原财政部部长项怀诚、原国资委主任李荣融都曾表示可以变卖国有资产来为企业职工发放养老金,但这个决心始终没有下.
而与此同时,没有同步进行养老金制度改革的公职人员,其养老金仍由财政包干,延续着20世纪50年代确立的离退休制度.虽然有37%机关事业单位在职人员正在参与机关事业单位养老保险制度改革试点,但与城镇职工基本养老保险制度相比,机关事业单位退休养老制度的改革还停留在各地分散试点阶段.
在计发方法上,机关事业单位退休人员的退休金与在职人员工资增长同步,而不是与物价指数等因素同步,其增长速度远远大于职工养老金.据《中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）》的数据称,2005年,机关单位人均离退休费用为18410元,事业单位人均离退休费用为16425元,而企业人均离退休费用则为8803元.
按照物价指数调整的企业职工养老金,其调整幅度远低于公职人员.据中国人民大学教授王晓军介绍,以退休时年养老金2万元为例,若物价指数为3%,工资增长率为8%,那么十年后企业退休人员与公职退休人员的养老金待遇分别是26878元和43278元,差别是1.6倍.而最近几年,机关事业单位工资增长速度本身就比较快.
这种计发方法体现出来的不公平显而易见.尤其是在社会保障已经成为二次分配的重要手段时,这种不公平来得更加强烈.“现行公职人员养老金制度讲退休人员养老金与在职职工工资增长同步调整,使已退出生产的退休人员能够同在职职工同步分享经济发展成果,这在定位上就是不合理的”.《中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）》描述说.
也就是说,本来应该是通过专门面对老龄人口的社会福利政策来让全体老年人分享的经济发展成果,被公职退休人员抢先分享了.
公职人员独享经济发展成果
缩小企业退休人员与公职退休人员退休金的差距是2012年之前的一个重点工作.
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥透露,现行公务员养老金替代率达到85%以上,也就是说占到退休前工资的85%以上,比事业单位高.而据人力资源和社会保障部的统计数据,我国基本养老保险制度的实际替代率不足50%.
在王晓军看来,降低公职人员的退休金调整系数并不会影响其基本生活,仅仅是损害了他们那部分本来就不合理的利益而已.因此,在论证、试点已经进行了近20年,现阶段公职人员养老保障制度仍然难以实行根本性改革的情况下,急需要政府早下政治决心.
目前盛行的自下而上的摸索经验,有地方自行制定具体制度和实施办法,实际上造成了当前机关事业单位养老保险制度试点改革的政策五花八门.统一的改革方案被认为是急需的.
郑功成所主持的中国社保改革与发展战略项目指出,为了减少改革阻力,改革不应该造成公职人员养老待遇的大幅降低.或许也正是基于这种原因,虽然《中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）》同意从全球范围来看,将公职人员完全分离于国民养老保障制度之外而享受特殊制度的支持者越来越少,并且把建设统一的国民基本养老保险制度作为最终目标,但他仍然认为现在在两会上提出取消退休双轨制是不负责任的表现.
他们的观点是,现阶段,不仅应当允许多元养老保障制度并存,而且应当允许不同制度之间（不同群体之间）养老金待遇差别的存在,现在追求的是人人可以不同程度地享有养老金.
至于如何让企业退休人员看到尽快遏制工资差距继续扩大的希望,许多学者认为：“连续七次提高企业退休人员退休金实际上已经是一种体现.
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但在郑功成规划的中国社保改革与发展战略中,这一个阶段养老保障制度体系的战略重点在于“补漏”,即实现制度层面的全覆盖.
因为总体估算起来,目前中国60岁及以上的老年人中仍然有约50%没有任何养老金,有50%以上的从业人员没有被正式的养老保障制度所覆盖.
“公平是要逐步实现的”
要让公职人员、企业职工、农民,以及其它的群体都在同一个养老保险制度里享受同样的权益,这是理想和目标,但短期内是不可能实现的.
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养老保障的目标定位是维护退休人员的基本生活.而在我国农村,原来开始领取养老金的农村老年人,其水平之低甚至只有象征意义.甚至有120万人月领取额在10元以下,占农村领取养老金总人数的36%.
据国家审计署2008年8月向全国人大常委会提交的审计报告,2006年在全国1947个县中,有1484个县的参保农民人均领取的养老金低于当地农村最低生活保障标准.在领取养老金的331万农民中,领取额低于当地农村生活保障标准的占88%.现在,新型农村养老保险试点后,符合领取条件的农村老年人月领取基础养老金标准为55元.
与目前争执激烈的双轨制相比,基本没有声音的农民养老金问题体现出了更多的不公平.绝大多数农村居民依赖的仍然是传统的家庭养老.
2009年建立的农民基本养老保险制度,实行农民个人缴费,国家财政补贴.在2011年完成了50%的覆盖面.2012年,新型农村社保试点将在所有有农村人口的县市全面铺开,即制度覆盖达到100%.“这样的成绩谁能想到呢.”郑功成很在意新农保的展开.
“公平是要逐步实现的.”他说.在我们国家,要让公职人员、企业职工、农民,以及其它的群体都在同一个养老保险制度里享受同样的权益,这是理想和目标,但短期内是不可能实现的.
因此,在郑功成所做的社会保障规划中,现阶段的主要问题有两个：一是还有相当多的人没有养老保险,所以国家应该加快推进农村社会养老保险覆盖面,要为城镇没有养老保险的未就业居民提供相应的养老保险,要让养老保险制度成为覆盖全民的制度体系.二是缩小不同群体的养老金待遇,包括优化机关事业单位退休人员养老金的结构,继续提高企业退休人员的养老金水平.
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