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[摘 要 ]从法经济学的角度分析政府采购法的效益问题具有重要意义.政府采购法在制定和实施过程中必须体现效益价值.政府采购法供给、法律制度间的配合以及法律实施的社会环境是影响政府采购法效益实现的因素.提高政府采购法效益的途径则主要表现为实现政府采购法律供求均衡、依法节约交易成本和加强政府采购法制教育,改进其执法手段.
[关 键 词 ]政府采购法；成本；效益
[作者简介]田开友,吉首大学法学院讲师,法学硕士；阮丽娟,吉首大学法学院教师,法学硕士,湖南 吉首416000
[中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)02-0088-05
现代社会中政府采购的金额十分巨大,已成为影响国际和本国经济发展的重要因素.《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的出台是我国社会主义市场经济法制建设的一项重大举措,是完善财政管理法律体系的重要组成部分,是我国政府采购市场的管理走上法制化轨道的重要里程碑,标志着我国政府采购进入依法采购时代.这对于促进我国社会主义市场经济建设,规范政府采购行为,加强财政支出管理,促进廉政建设,以及广泛发挥政府采购在社会经济中的作用,都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义.但是我国当前存在着政府采购法在制定和实施过程中效益低下的问题.基于此,本文拟对此问题作粗浅的探讨.
一、政府采购法效益的意义解构
在法学理论界,一个不争的事实是,公平和效益已成为法律的基本价值目标.法律公平首先是指法律实施中的公平,即法律面前人人平等和程序平等；其次是指立法公平,即在立法中排除任何特权和专制因素,公平地分配竞争机会和条件,保证财富均等分配.法律效益的含义是指：人类生活在一个资源稀缺的社会,以最少量的资源投入获得尽可能多的产出和收益,对于整个社会都会具有重要意义；即使对于个人来说,勤俭节约、减少浪费、降低成本,也是促使财富积累的重要措施.法律公平实质上只是一种形式公平,无论是人格平等还是程序平等,都仅仅意味着无差别对待,至多为各个社会关系主体的发展提供了公平条件及实现最低限度社会财富的总量平衡.法律公平观念的实现归根结底受制于社会发展,也受制于人们的伦理观念发展水平.
强调效益是实现社会公平的基础,实际上就意味着要容许社会主体拥有更大的主体权益,在制定权利／权力结构的安排上要更多地体现促进效益的原则.公平与效益,既有价值冲突的一面,也有价值统一的一面.在现实生活中,人们把那些不经审判而定罪、无合理的报酬而攫取财产等行为认为是不公正的行为,而对这些不公正行为的最好解释是浪费资源.比如,尽管不当得利制度也可以从提高法律效益的概念得出,但这仍然反映出在资源稀缺的世界,浪费是不道德的结论.如果说,经济学的价值观是效益观的话,那么法学的价值观就是效益与公平观.效益成为法律的主要价值目标之一为我们探讨政府采购法的价值目标提供了理论前提,使我们可以摆脱传统法哲学思维的桎梏,将视点置放于效益与公平之双重目标及其相互比较上.毋庸讳言,效益和公平的统一是包括政府采购法在内的所有法律追求的目标,然而,许多情况下追求两者统一往往是鱼和熊掌不可兼得.这就要求政府采购法在整体上要有所侧重,即确立政府采购法的主导价值.鉴于政府采购法的特性,效益无疑应成为政府采购法的主导价值,亦即效益是政府采购法价值的基石.
二、政府采购法效益的构成与度量
(一)政府采购法效益的构成
法律效益的构成十分复杂,从各种角度看都能划分出法律效益的外延属性.就法制的角度而言,有立法效益、司法效益、执法效益和守法效益；就法律效益的研究范畴而言,有法律的微观效益和宏观效益；就经济效益的构成角度而言,有法律的总效益、平均效益、边际效益等；就社会学的角度而言,有法律的经济效益、政治效益、伦理效益和社会效益等.
1.政府采购法效益的法制构成
政府采购立法效益是指通过制定和颁行政府采购法律所取得的时间效益、经济效益和社会效益的总称.由于我国是一个社会主义国家,国家考虑政府采购立法效益,在讲求经济效益的同时,还要兼顾到政府采购法律所带来经济效益的公平性.
政府采购司法效益是指解决政府采购法律纠纷所带来的当事人和社会秩序收益.从本质上而言,政府采购司法效益是一种负效益.这是因为政府采购司法程序的目的是恢复已被破坏了的政府采购秩序,而实际的物质利益已经作为违反政府采购法律行为的牺牲品化为乌有.因此,政府采购司法解决纠纷所能带来的总效益必然是负效益.然而,对政府采购司法负效益的经济剖析并不能想当然地推导出法院处理的政府采购法律纠纷越少、效益就越高的结论.
政府采购执法效益是指财政部门、采购实体、政府采购中心及其工作人员在依照法定职权和程序、贯彻执行实施政府采购法律的活动中,所产生一定的利益.这种利益可能是对政府的,也可能是对供应商的；既可能是物质的,也可能是精神方面的.总之,政府采购执法效益是对国家与国民的合法权益的一种实现和保护.
政府采购守法效益是指通过严格依照政府采购法律规定去从事各种政府采购事务和行为的活动后,带来的政府采购守法主体(各供应商、采购中介机构和代理机构)收益以及良好的法律环境收益.
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2.政府采购法的社会构成
从社会构成角度来分析政府采购法效益,不仅包括经济效益,还包括政治效益、社会效益、伦理效益等.其中最主要的是经济效益,不管是从考核的方式,还是量化的分析方法来说,经济效益与其他效益有着明显的不同.基于此,我们将着重分析政府采购法效益中的经济效益.
经济效益是在政府采购法律制度的制定和实施中的一种评价标准.它用来考察政府采购政策被采纳或政府采购法律被通过时,从受这个交易或政府采购政策或法律的影响的人和社会的角度来看,他们是否变得更好,社会资源的配置是否更有效益,社会财富总值是否增值,最终是否提高了全社会的生活水平.对政府采购法而言,不仅要有利于经济效益最大化或社会资源的效益配置,而且还要调整社会各个集团的利益冲突,实现社会正义,真正实现政府采购法的经济效益.此外,政府采购法效益社会构成中的政治效益、社会效益、伦理效益等,不同于经济效益的考核方式以及量化的分析方法.它们主要是通过社会秩序、民主制度、法律意识、精神文明建设等社会诸方面进行考核的,它们的分析方法主要用定性的基本方法辅以一定的定量分析.
(二)政府采购法效益的度量
度量政府采购法效益的基本标准是“帕累托最优”的资源配置原理.然而经济学已经证明,在现实生活中几乎无法存在不被大多数权利和利益交换影响的第三方.因此,“卡尔多一希克斯”这 种修正效益观就被提出.它认为法律对不同的人产生不同的得失,但只要第三方的总损失不超过交易的总收益,该经济的配置就是具有效益的.这类方法具有浓厚的价值判断色彩,效益好或高效益的法律是良法,而收益低或低效益的法律是恶法.作为法律形态的政府采购法也是如此.
1.政府采购法效益的度量方法
(1)成本效益分析法.法律问题的研究纳入了市场价格理论的分析,成本效益计算方法自然在衡量过程中不可缺少.在财政学中提到,所谓“成本效益”分析法,就是针对政府确定的建设目标,提出若干建设方案,详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期效益,通过分析比较,选择出最优的政府投资项目.把这种方法运用到政府采购法律问题中,通过对政府采购法律行为的成本效益分析,可以促使财政部门、采购实体、政府采购中心及其工作人员按效益原则来执行或实施政府采购法律,促使政府采购立法者按效益原则来修正和制定设计政府采购规则.效益是否最大化也成为政府采购法律制定和实施的核心.波斯纳的论述正好验证了这点,“在不可能或根本没有努力测定成本收益的情况下,将法律规则概括为有效益或缺乏效益,是充满了主观性并难以通过直接面对法律的实际规则或案例的结果而评价的”.然而一种制度向另一种制度过渡,其转化的过程中也需要花费成本,所以当某一新制度的转化成本过高,超过该制度所能带来的效益时,即使这种制度被规划得再合理,也是不会被采用实施的.由此可见,政府采购法制建设也应该逐步推进,并不存在“多多益善,越快越好”这种情况.如果这样就会造成成本的增加和资源的浪费.此外,成本效益分析法还要求政府采购执法人员通过学法、用法,更好地理解政府采购法的精神,更准确地适用政府采购法,更合理地配置政府采购法的制定和实施,更合理地协调富裕地区与贫困地区、国内企业和国外企业的关系,以实现社会资源的合理配置、促进社会财富的增值.
(2)消费者剩余表示法.在经济学中,消费者剩余是指消费者对某种商品愿意支付的价格和实际支付价格的差额.由于消费者剩余这一经济概念经常被用来解释商品供求影响因素,所以在公共物品的选择决策中,消费者剩余的概念尤为有用.萨缪尔森指出,假设一条新的高速公路的修建正在考虑之中,由于该公路是对所有人免费,所以,从坐标平面上考虑使用高速公路的所得等于时间的节省和旅行上的安全,能够用个人的消费者剩余来衡量.而如果消费者总剩余大于修建该公路的成本,那么该公路的修建就是值得实施的方案.如前所述,政府采购法也是一种公共物品,所以也可用此原理来分析政府采购法效益的实施效益.
政府采购法的总收益为各项政府采购法律规范甚至政府采购法权利收益的总和,各个消费者剩余总和是整个社会的总收益.如果政府采购法的总收益超过政府采购法运行成本,则推出实施这项政府采购法就是可行的,是有效益的.消费者剩余的产生,通俗说来就是所得到的好处大于我们所支付的代价.这种产生是由边际效益递减规律决定的.我们在运用消费者剩余表示政府采购法效益的同时,还要考察到各项政府采购法律规范甚至法律权利收益的计量,要充分发挥政府采购法整体的协调性、系统性,要考虑到消费者剩余在不同地域、不同时点的多变性,要求政府采购立法机关要综合分析政府采购法成效,对不同地域范围,不同时点相应地制定出适宜的政府采购法律规则,对消费者剩余的大小,进行合理的安排配置.
2.政府采购法的绩效标准
一项法律是否有效益可以从其是否有绩效来考虑,且法律效益的大小也是由法律绩效的大小来决定的.法律的绩效主要是看法律制度对社会经济发展的影响如何.法律制度是促进经济发展还是阻碍经济发展如果是促进,那么在多大的程度上促进现有的法律制度是不是最佳的通过法律制度的调整其效益是不是可以提高这一系列的问题都要考虑到.基于此,政府采购法都应以有利于提高效益的方式来分配国家的财政资金和社会资源,并以权利和义务的规定保障财政资金、社会资源和财富的有效配置,尤为重要的是促进财政部门、采购实体、政府采购中心以及供应商的合作和保证这些合作者利益的合理分配.资源的优化使用和配置,需要资源的流转,正是有了资源在各主体间的流转,才能使资源获得最大限度的使用.这就需要建立有利于国家财政资金、社会资源和财富流转的相关政府采购规则.但在国家财政资金、社会资源和财富流转的过程中,由于信息的不对称性和市场的不确定性,人的决策会发生偏差,所以就需要政府采购法律制度把在经济实践中形成的资源优化配置的一般经验加以确认,并结合自身政府采购法律普遍性特点,使这些经验成为约束人们行为的普遍性规则.因此,政府采购法明确界定了市场交易主体(政府采购法主体)、交易价格、质量、伙伴,及供求双方可能接受的价格等交易因素的确定性.构建这些规则就能够规范人们的市场行为,帮助人们作出科学的决策,最终实现政府采购法律的高绩效,体现政府采购法律的高效益.
三、政府采购法效益实现的影响因素
(一)政府采购法供给
法律作为一种稀缺的资源,其有效运作使资源得到有效配置.在这过程中必须通过市场机制进行.在政府采购法及相关制度颁布前,我国使用财政预算资金的各政府部门以及事业单位、集体组织因履行某公共职能采购其所需要的货物、工程和服务的方式是各采购人使用财政预算资金在市场上进行自发的、分散的采购,同一交易过程被各单位反复进行,同一交易成本被反复支出,造成大量浪费.有资料显示,我国政府每年消费相当于国内生产总值的10％左右.若按1998年国内生产总值为8万亿人民币的规模计算,政府支出大约8000亿人民币之巨.国际公认,实行公开的政府采购制度,采购费用平均可节约10％.以此来计算,每年就能节约800亿元左右,也就是说,每天节约开支超过2亿元”.因此,为了降低采购中不必要的交易成本支出,人们在努力寻找一种替代方式以降低这种交易成本.经过无数考察研究实践之努力.建立政府采购制度(供给)就是这种努力寻求的结果.在此种制度供给下各采购人通过集中采购,同一交易行为的反复进行可被一次性替代,反复签订的同一类合同,可被一个合同所替代(此种替代实质上是制度的替代供给),这样大大降低政府采购中的交易成本.可见,政府采购法律制度的供给对于减少交易成本的支出,提高国家财政预算资金的使用效益具有重要意义.
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(二)政府采购法律间的配合
在市场经济法制建设中,由于所有市场经济变量都是相互作用并内在联系在一起的,而任何一种法律制度只能调节它本身特性所决定的某一范围,所以立法者不可能通过某项单一的法律这种单独力量来实现预期的调整效果.然而各种法律不管是实体法还是程序法,是成文法还是不成文法,只有有机地相互配合起来发挥综合调节力,才能引导 和规范人们形成科学的决策并有效地实现资源的优化使用和配置,实现效益的最大化.所以,必须根据社会运行各个环节以及各种法律的关系,权衡整体的利弊得失,确定各种法律的最佳配合方式.不同的法律,满足社会上层次不同的需求,并进行不同的资源配置,它们的调节力间有着较大的差异.基于此,在运用政府采购法律规范社会行为时,最好先以某一种政府采购法律为主要调控(以政府采购法为中心),然后再让其他一些政府采购法律辅助主要调控的运作(以招标投标法、预算法、反不正当竞争法、反垄断法、WTO政府采购协议等辅助),使其起到缓冲或增大保险系数的作用.这些配合方式的实施有利于各种政府采购法律资源集中起来统
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