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【摘 要 】民族区域自治制度是我国解决民族问题的一项基本政治制度,其在促进民族地区发展、维护国家稳定上发挥了积极作用.但在民族区域自治制度施行的过程中,由于民族问题的复杂性,其还存在诸多问题.应充分发挥法律在完善民族区域自治制度方面的积极作用,促进民族自治制度在法律法规中稳定运行,才能达到让其维护社会稳定与民族团结的目的.
【关 键 词 】民族区域自治 治理模式 法的价值
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
民族区域自治制度是维护国家集中统一与照顾民族地区差异的有机统一,体现中华民族一体性与尊重各民族多元性的统一.不断完善民族区域自治制度的具体制度安排,能确保国家政令畅通,拓宽利益诉求表达的正确渠道,扩大各族人民有序政治参与,保障人民当家作主,从而不断增强民族地区对伟大祖国以及中国特色社会主义道路的认同.
我国民族区域自治制度是根据法律法规确立内容、计划过程以及实施运作模式,从而实现民族区域自治制度的制度化、法律化.从不同方面得出的结果显示,从法律法规角度探讨我国的基本政治制度,并研究完善我国民族自治模式,进而解决我国遗留的民族问题,是促进民族发展、民族团结的重要基础.
从法律价值角度分析我国民族区域自治制度
正义是法律价值体系中最上层的价值①.法律的价值以实现社会公平、从根本上保障人民利益为目的,其具有五个不同的层面,即法律的秩序价值、自由价值、民主价值,正义价值和效益价值.因此,从法律的价值角度探讨我国民族区域自治制度的完善,就应当从法律价值的这个五个层面来展开.应当说,在五个不同层面价值的基础上,法律保障了民族区域自治制度的规范实施与有效运转,民族区域自治制度也为法律在少数民族地区的发展奠定了坚实基础.与此同时,法律的不同价值取向也随着时代的发展而变化,并不断提高着民族区域自治制度与民族地区群众利益的契合度.
法律的秩序价值不断巩固和强化着中央与地方的联系,使我国民族区域自治制度的发展更加法制化、制度化.从立法技术方面看,在执行宪法和制度法上,部分执行者对民族区域治理法律还存在缺陷.明确地方治理的权利和义务就显得尤为重要.在尊重我国国家主权的基础上,行为治理的“善”治,通过对上层建筑和生产关系的调整,使政治制度处于稳定前进的趋势中,这种作用体现在民族区域自治制度上,就表现为维护民族区域自治模式的有序化,并进而维护着广大人民群众利益的合理有序.我国对民族区域自治制度治理模式进行法律设计,其最终目的是通过法律的手段,将国家权力部分分配给民族地方机关行使,达到民族各地方在国家中央政府的领导下,有效的发挥自身本质特征和灵动性,并根据实际情况自主发展本民族地区的经济、文化、教育等,使我国特色主义法律体系和国家权力与地方权力在有序中运行.由于各少数民族人民也是国家的主人,因此,在民族区域自治模式下,通过法律的秩序价值调控,才能更好地使各民族利益得以实现；只有通过民族自治制度的有效实施,才能以法律的手段严惩破坏民族关系的行为,使民族间的关系得以有序发展.
法律的自由价值保证了民族区域自治制度模式下,各民族地区人民群众自由发展的需求得以实现.法律规范的认可,是指国家或国家机关对业已存在的行为规范承认并赋予其法律效力的活动②.法律不仅保证了自由发展的方向,也以法律的形式赋予各民族自治权力,为实现各民族地区广大人民群众利益和自由发展奠定了坚实基础.为保障各民族地区自治权力的顺利实施,我国制定并颁布了相关政策法规,这不仅保障了民族地区自治权行使的严肃性,也同时体现出权力以自由为落脚点的特征；同时不可否认,权力行使的自由是相对的,只有在法律规定的范围内行使才能符合人民群众的根本利益.民族地方国家机关的立法、行政、司法行为,都必须遵守国家法律法规,唯此才能最终实现民族地区利益和全国人民的共同利益.各民族地区不能滥用自治权,把自治权扩大为民族自决权,使民族区域自治制度凌驾于国家宪法和法律法规之上,超越权利自由行使的界限.
法律的民主价值旨在实现广大人民群众利益,保障人民当家作主.人民代表大会制度是我国的根本政治制度,从根本形式上确立了全国各族人民的民主价值,实现了人民当家作主的梦想.同时,我国民族区域自治制度不仅保证了人民的民主权力,也在一定程度上推动了民族区域地区的政治经济文化发展.保护性规范是规定法律责任,以及制裁措施的规范③.民族自治地方自治权的行使必须符合自治地方少数民族的根本利益,自治地方的立法、行政、司法机关的权力必须在宪法和法律的范围内行使,民族地方的政策、自治条例、单行条例的制定必须通过民主的决策过程,要避免权力的过度集中损害绝大多数少数民族人民的利益.只有通过法律的手段,落实国家法律法规和相关政策,必须要完善民族区域自治制度,强化守法意识.第一,要强化民族区域的教育事业,让少数公民也能够接受普遍的学校教育,提升少数民族公民的文化知识水平,普及国家民族法律和政策；第二,要强化民族相互融合,鼓励少数民族的公民到汉族地区居住、生活、工作,更支持汉族人民到少数民族地区工作、投资、生活,通过促进少数民族与汉族的融合,缔造依法办事思维体系；第三,从国家到地方政府,要全力强化法律宣传,加强宣传手段,包括互联网、报纸、、干部下乡锻炼,以及公开审判等等.与此同时,还要大力强化司法人员的培训力度、执法力度,做好国家政策法律法规与少数民族的良好衔接.
法律的正义价值旨在维护社会主义社会的正义与公平,以法律法规的形式管理社会主义社会,指引社会主义人民维护社会正义.各民族自治地方都在长期历史发展中有着自己的民族风俗习惯,有些具有宗教信仰的少数民族还受到宗教教义、教规的规范和调整.这些也在深深的影响着少数民族公民的生活、行为.宗教信仰对于人们的思想影响,绝不是法律能够调控或影响的.个别少数民族人民甚至存在对国家的相关政策法规抵触的心理.针对这一民族问题,我国制定并颁布《民族区域自治法》,该法律的颁布体现了法律的正义价值,让少数民族地区在不违背宪法的根本前提下,可以适当采用本地区的政策法规,解决问题纠纷时也可依据本地区的习惯,赋予其最大的自由,将其人民当家作主的权力充分发挥.通过民族区域自治的治理模式更好的实现社会公平与正义,如果一味地强调国家法的重要性而否认民族习惯的作用,会引起少数民族人民的不满,违反社会的公平与正义,无论是国家还是地方的立法者、司法者都应当认识到这一点. 法律的效益价值主要是指以法律的形式维护各民族文化、自然环境,要求合理利用、合理开发自然资源,将可持续发展战略落实到实处.法律的效益价值将充分发挥各民族地区自然资源的优势作用,提高其利用价值；同时,以法律的形式对各地区的社会资源进行全面有效的配置,为当地经济发展奠定坚实基础.国家及地方制定相应的法律法规,保证民族地区的自然资源得到有效的开发和利用,并优先满足民族地区人民的利益需要.同时,通过立法限制自然资源的过度开采和利用,以保证国民经济及民族地区的可持续性开展.如果不通过法律的手段加以约束和限制,不仅会破坏生态的平衡、恶化自然环境,还会导致将来民族地区自然资源的枯竭.
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必须让民族区域治理在法制的轨道上运行
在社会主义初级阶段,法律在保障和促进社会主义民主建设,完善民族区域自治制度方面发挥了积极作用.在深化改革的时代背景下,进一步完善民族自治地方的社会治理方式,就要求民族事务管理者按照法律的方法、手段和程序管理民族事物,实现民族事务法制化.
完善民族立法,推动民族法制建设.目前,我国区域自治制度已经成为最受关注的民族治理模式,但由于当前我国在民族区域自治配套法律体系的建设上还存在严重不足,民族立法的数量极少,而且立法内容以原则性规定为主,形式上“大而全”或“小而全”,在具体实施过程中,可操作性差；自治条例与单行条例的内容,各民族自治地方也是大同小异,质量不高,不能体现当地民族地区的政治、经济和文化的特点.因此,需要进一步加强民族地方的立法.同时,民族法制建设还存在后劲不足的问题,立法理论研究还比较薄弱,民族立法结构不合理等问题还需要进一步健全和完善.
完善的民族自治地方立法是民族自治地方经济社会发展的有力保障④.要建立科学规范的立法机制,推动民族立法工作,在体现中国特色的基础上,完善符合科学发展和民族特色的民族法律体系.民族立法要在改变粗线条的立法措施上彰显中国少数民族的民族地区特色,以宪法为基础,以民族区域自治法为主干,解决法律稳定性与民族关系的复杂性与多样性之间的矛盾.通过问题分析,梳理民族区域的实际情况和生活习俗等方面的因素,确定构建完善法律体系是民族治理模式的基础.从立法上看,《宪法》、《民族区域自治法》中都明确规定：坚持国家的基本政治制度,捍卫法律地位的尊严性和不可动摇性.由于民族区域治理模式需要从社会生活、生产等多方位去考虑,因此,运作时包含的环节需要具体化,要依据当地民族情况的差异,完善法律法规、地方条例、规章制度等.此外,中央立法机关将《民族区域自治法》的原则性具体化的同时,可以增加立法数量,如：《少数民族宗教信仰自由保障法》、《散居少数民族权益保障法》、
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中央和地方自治机关除制定《民族区域自治法》的实施办法和自治条例外,还要进一步明确关于民族自治地方机关对国家法律法规的变通权和执行权的行使,包括权力行使的具体内容、权力行使的具体机关、权力行使的限制性规定,对权力行使机关的监督机构等,
保证司法公平公正,完善民族区域自治模式.在社会转型过程中,民族工作领域也出现了一系列新情况、新问题.新的形式要求推进民族事物管理体系和治理能力现代化.也有一些司法工作人员和党政机关工作人员在面对实际问题时,不知如何正确处理司法与政治的关系⑤.因此,坚持和完善民族区域自治制度是实现民族事物治理现代化的关键之举.
当前,我国的民族自治区域在司法过程中还存在着诸多不足之处：首先,民族自治地区的司法公职人员对民族自治制度权力的权限并未清晰认识,造成一些不公平、不公正现象,从而使本地区民主并未真正落实.如：在一些民族自治区的法律纠纷解决实践上,往往存在着维护少数民族公民的利益而损害汉族公民合法权益的现象,甚至有对少数民族公民的违法甚至犯罪行为不予追究的现象.
其次,少数民族在长期的生产、生活过程中形成一些习惯法,这些习惯法成为调整少数民族公民行为的规范之一.倘若发生矛盾,当事人大多愿意运用自己当地的习惯法解决矛盾,而不喜欢上诉法庭.如果不能运用法律来捍卫自己的权力,走法律程序,那么民族地方的司法机关也就失去了存在的必要性.当国家法与民族习惯法发生冲突时,如依照习惯法解决纠纷,会导致国家法丧失其普遍有效性及统一性,动摇法律的地位.
最后,由于司法机关公职人员的主观原因,在审理案件时,通常由于不能正确理解法律规定导致判决有失公正,这就使得法律纠纷的处理结果不能得到群众的支持；这种优势法律公正的情况还会导致人民群众对我国的基本政策产生误解.因此,民族区域自治地方的司法机关必须严格司法的公正性,在自治权和审判权的行使上,严格遵守国家司法机关的管理,若有民族习惯法与国家司法在执行过程中发生冲突时,通过淡化成法律问题来解决,在不违背法律的公正和正义的前提下,本着地方司法机关服从国家司法机关的原则,维护国家法的统一性.只有依法解决法律纠纷,依据时事,合理采用习惯法,在涉及到国家安危与民族团结时要认真对待,坚决维护我国利益,保障国家安全.另外,工作人员要积极将民族矛盾纠纷调解作为法律责任,不要因害怕造成政治纠纷而忽略其中的公平正义.
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提高执法能力,遵循执法必严、违法必究才能真正实现各民族平等.要注意尊重少数民族地方的风俗习惯,如果能把风俗习惯运用到执法过程中去,更能很好的解决他们的法律纠纷,赢得少数民族人民对执法人员及国家法律的尊重.由于执法的公正与执法的效果直接关系到民族自治模式社会效果,因此,少数民族地区的执法人员应当以本少数民族公民为组成基础,只有这样,才会从语言上民族情感等方面,被当地民众所接受.
民族区域自治制度要严格按照法律法规制定和落实.党的十八届三中全会明确要求,发展社会主义民主政治,必须坚持和完善包括民族区域自治制度在内的各项制度,充分发挥我国社会主义制度优越性.新形势下的民族区域自治,一定要按照中央的决策和部署,坚持完善各种适合民族区域自治发展的法律法规,落实民族区域自治制度,凝聚起全国各族人民大团结的力量,不断加快民族地区全面建成小康社会进程,为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献.
少数民族历史的长期发展、沉淀,形成了具有地区性的风俗习惯,一个地方的风俗体现的是该地区民族人民的价值观与人生观,并且这些是无法依靠法律进行强制干预的.由此可见,对于民族问题的解决,更需要注重道德规范和宗教规范对公民的行为作用,在这种民族区域治理下,能够产生最好的效果,真正的实现国家的统一与社会的稳定.基于守法方面考虑,民族区域治理在实施过程中,需要依靠民族区域治理的政策和法津宣传.只有坚持和完善民族区域自治,必须坚持严格守法,切实维护国家统一和民族团结.
（作者单位：电子科技大学马克思主义教育学院）
【注释】
①卓泽渊：“论法的价值”,《中国法学》,2000年第6期.
②③张正德：《法理学》,重庆大学出版社,2003年,第89页,103页.
④李涵伟：“论自治条例制定与完善的困境及出路”,《西北第二
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