目前世界上的监管体制有三种，分别是以美国为代表的集中统一型模式，以英国为代表的自律监管型模式，以德国为代表的综合型模式。中国资本市场监管体制是随着资本市场的发展逐步形成和变化的，其发展过程可以分为三个阶段：第一阶段（1981-1991）以地方政府为主，中央为辅多部门共管时期。这一阶段股票发行地域性强，因为其证券市场主要集中于上海等沿海比较发达地区，而且发行股票较少，为方便市场管理，中央政府很少干预，由地方人民政府和证券交易所共同管理股票发行上市，但是20世纪80年代后期，随着证券市场规模的扩大，中央政府开始参与管理。第二阶段（1992-1997）多部门分散监管向统一集中监管转型时期。这一时期是一过渡时期，期间产生一些新机构，形成一些新的法律法规奠定了集中统一监管的基础。第三阶段（1998-至今），统一集中的监管体制逐步形成时期。1997年经融危机之后，我国统一集中的监管体制开始加快形成，证券机构大改革、国务院改革方案、地方证监会改组等一系列的改革促使统一集中的监管体制形成《证券法》的确立进一步促进证券监管向法制化迈进。一、关于注册制的发展注册制度本着“公开”的原则，是指证券发行人向证券监管部门备案时，要求所提供的信息完整、真实、准确的向证券监管机构申报，并申请办理注册登记。证券监管机构只是负责对证券发行人所提供的书面文字形式进行审核，而对其所提供的信息真实性则由市场决定。因此，注册制要求发行人对其所提供的资料真实完整可靠性自己承担法律责任，这使得注册制的发行门槛降低，股票市场鱼龙混杂，更多质量差、风险大的股票上市。而投资公司更是为了自身利益进行虚假报告，会计信息真实度大大下降。因此，大量的监管问题层出不穷，使得解决迫在眉睫。二、核准制与注册制两种制度下的信息披露比较信息披露制度是以信息公开作为规范基础并由一系列原则、规则构成的制度体系，是维护证券市场公平交易、保护投资者利益的基础性制度。为了保证发行公平和效率，对发行人施加信息披露的义务就成为平衡发行人与投资者双方信息不对称的重要手段。信息披露制度实际上就是以强制性信息披露的方式，对广大投资者“信息不平衡的救济”。在核准制下，发行信息披露作为初次信息公开也占有十分重要的地位，但与注册制比较，二者在制度建构的理念和具体内容上主要存在着如下差异：1.信息披露的指向和重心有所不同。核准制与注册制的信息披露尽管都是为保护投资者而在“入口”处对发行人设置的程序，但发行人信息披露的指向和重心却有所不同：核准制的制度设计理念是通过政府监管部门的审查来为证券市场把好入口关，通过实质审查排除部分质量不高的公司进入证券市场，政府监管部门在核准制下扮演着“把关者”的角色，由此也决定了发行人信息披露的重心必然指向政府监管部门。同时，由于目前核准制下股市“新股不败”，发行人和相关中介机构并不关注投资者对信息披露内容的要求。而注册制下，由投资者来对股票的价值自行作出判断，市场入口处把关者主要是投资者自身，发行人的股票是否能够顺利发行，也主要取决于投资者是否购买。因此，发行人及相关中介机构需要“取悦”的对象也是投资者而非政府发行人，信息披露重心需要指向投资者。在这个意义上，核准制是以政府核准为导向来建立的信息披露制度；注册制是以投资者判断为导向来建立的信息披露制度。2.信息披露在两种发行制度中的地位和作用不同。核准制是与发行条件相伴而生的制度，“核准”的本来含义就是审查股票发行是否符合法律规定的条件。因此，在核准制下，政府监管部门除了审查发行人披露的信息是否真实外，更要审查股票发行是否符合法定条件。注册制一般不对股票发行设定条件，是没有准入门槛的“宽进”发行制度，其投资价值由市场来作出评价和判断，判断的依据只能是主要依赖发行人的信息披露。在政府把关作用弱化的情况下，信息披露在注册制中的基础地位和基础作用就显得尤为突出。在这个意义上，注册制是依靠信息披露来支撑的一种制度，其能否正常运行从很大程度上取决于信息披露的质量。正如中国证监会发言人所称：“落实信息披露为中心的改革理念是注册制改革的灵魂和纽带。”3.政府对信息披露的监管方式和效果不同。核准制以政府核准为导向的制度设计，决定了政府对发行人公开披露的信息承担着辨识真伪的义务和责任，需要对其进行实质性审查来排除部分质量不高的公司进入证券市场，从发行入口处减少和杜绝发行欺诈行为。但由于受人力物力和专业知识方面的条件限制，加之被媒体曝光核准环节的寻租行为，使核准制受到来自市场各方的诟病。注册制以投资者为导向的制度设计，只要信息披露的方式适当，监管机构不得以股票价格或其他条件非公平或发行者对公司前景预测不尽合理等理由而拒绝注册。只要证券发行人提供的材料不存在虚假、误导或者重大遗漏，即使该股票没有投资价值，政府主管机关也不作干涉。投资者基于自己理性而作出判断，包括对未来风险的承担，“自愿上当”被认为是投资者不可剥夺的权利。当然，政府监管仍然是必要的，只是监管的方式有所调整，由原来的审批监管变成执法监管，即从重事前监管变成重事中监管和事后监管。三、关于现行证券市场监管存在的问题1.过渡期股票质量下降，证券监管“尴尬”。2015年，中国股市将全面推进注册制改革，这意味着证监会行政审批力度降低，只要真实完整的披露财务和经营状况就可公开发行股票，这可能会导致质量差、风险大的股票发行，使广大投资者受害，另外，随着注册制的推行，很多绩效不好的公司也有可能成功发布股票，可能出现隐瞒重大事项和调整，粉饰财务报告，提供虚假会计信息等问题，即使证监会知道其存在问题，由于审批职能的下降，也无权过多参与，这就造成证券监管的尴尬。2.相关法律法规不够完善。由于我国处在审核制向注册制的过渡阶段，各项法规还没有完善，政府在监管方面没有确定的法律遵循，就会造成监管不力，无章程可循。证券市场发展迅速，相关法律完善相对滞后，虽然政府颁布一系列证券法律法规，但其中一些法规相互矛盾，解释不清。因此，在立法方面缺乏统一标准，相对滞后。3.信息透明度不高，披露制度不规范。如果上市公司选择性的披露相关信息，广大投资者就无法获取真实有效的会计信息，或者说低透明度的会计信息不仅不利于投资者决策和判断，也影响证监会的审核批准，使监管出现障碍。披露制度的不完善主要表现在：第一，信息披露不及时，很少公司会在股价发生重大变化或内部出现重大事项时提前披露相关重要信息；第二，信息披露不充分，未来预测信息少，缺少关键信息。4.自律监管体制不成熟。自律监管制度不仅可以高效、低成本的处理证券市场的问题，而且可以弥补政府监管不足，完善监管体制建设。虽然中国证券市场有自愿披露制度，但自律监管体制相比发达国家还处在初级阶段，缺少独立的自律监管部门和成熟的自律监管制度。四、关于监管的思考和建议鉴于以上问题，现提出以下几点建议：①完善证券市场监管转型。为确保证券监管市场的平稳过渡，监管转型显得尤为重要。证监会主席肖刚强调：“为政之要，唯在得人，监管转型，关键在人”，他还指出：“拟适当调整一些机构和部门”，因此，注册制下应注意监管重心后移，将注意力集中到中介机构、市场参与主体上，同时建立事后监管、稽查部门完善监管。②健全相关法律法规。针对证券市场法律滞后问题，需要及时修订相关法律法规，两会也提出《证券法》有望在2015年10月修订出台，进一步促进证券市场法制化需要法律的不断完善，还需要制订相关法规辅助法律共同规范证券市场。③加强信息公开，完善披露制度。注册制的核心就是信息披露，因此应加强信息公开，提高透明度。对于披露制度的建设，首先，要建立科学的披露制度，可以增加季报或月报，使信息披露更加全面，同时加强重大事件和调整的及时披露；其次，提高会计信息透明度，使投资者可以掌握全面、真实的会计信息，以便做出正确判断；再其次，加强政府监管，加大惩罚力度。④强化自律监管体制。目前，中国证券市场自律体制相对落后，强化自律监管体制不仅可以促进证券市场健康发展也可以协助政府发挥监管职能，可以制定相关自律体制法律法规，确保其法律地位，以便更好地被执行和实施。（作者单位：新疆财经大学会计学院）
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