政府经济管理规范化与经济法制度创新

[提要]本文从一般背景和特定背景阐述政府管理与经济法的内在关系，政府对国民经济实施规范化管理的前提，提出政府在国民经济管理领域中的作为与不作为，最后论述政府违法或者不当的经济管理行为的法律责任及补救措施。文章力图说明，在市场经济和参与经济全球化的新形势下，政府管理经济的观念、体制和都要与时俱进，这也就是经济法制度创新所谍求的目标。[关键词]政府经济管理；经济法；规范化；政府经济管理规范化在，经济法作为法律部门的名称，以及经济法学作为法学学科的名称，是在1978年下半年之后才开始形成的。改革开放逐步突破了传统的计划经济模式，要求政府转变职能、依法自主经营，要求适应发展、与国际经济规则接轨；围绕经济建设这一中心任务，国家始终把经济立法放在整个立法工作的首位，并且加强了经济执法，于是经济法作为一种新型的法律形态应运而生。早在1979年6月，五届全国人大二次会议就提出：“随着经济建设的发展，我们还需要有各种经济法。”这是官方文件中第一次出现“经济法”的专门术语。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的国民经济和发展第六个五年计划，把“经济法”列为社会的主要课题之一。特别要指出的是，在2001年3月九届全国人大四次会议上，《全国人大常委会工作报告》明确提出：“关于法律部门，法学界有不同的划分方法，常委会根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”以最高立法机关的名义对国家的法律体系予以划分，表明中国立法的思路更为科学化、规范化了。经济法基于三个出发点：第一是国家(政府)与经济的关系，第二是市场经济与法的关系，第三是管理与法的关系。而这些因素，都必须摆在特定的社会条件下加以考察。可以说，没有改革开放这种第二次革命，就不可能兴起中国的经济法。改革开放使传统的法律形态得到创新。这实际上就是一种制度创新。什么是经济法，或者说，经济法是做什么的?《全国人大常委会工作报告》中指出：“经济法是调整因国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系的法律。我国已经制定了一批有关创造平等竞争环境、维护市场秩序的法律，还制定了一批国家宏观调控、经济行业管理、促进对外开放、合理利用和保护资源等方面的法律”。中国经济法的概念及范围，大致如此。经济法的实质在于，立足于社会整体利益，以法律的形式反映国家因素对市场经济关系的。换言之，经济法是国家(主要以政府名义出面)管理和协调国民经济运行之法，管理为手段，协调为目的。政府经济管理是经济法的现实基础，经济法是政府经济管理的基本法律准则和手段，两者之间相互依存，有着不解之缘。(二)当前政府管理面临的挑战作为一个有着十几亿人口的家，根本任务是进行经济建设。因此，领导、管理和组织经济建设，就成为各级政府的基本职责。由于复杂的经济、和思想原因，当前市场经济秩序存在某些混乱现象。主要表现在：(1)假冒伪劣产品充斥市场；(2)偷税、漏税、骗汇和走私活动屡禁不止；(3)商业欺诈、逃废债务现象严重；(4)财务失真、违反财经纪律的行为比较普遍；(5)工程建设领域招标投标弄虚作假、工程质量低劣的相当突出；(6)文化市场混乱；(7)生产经营中的重大特大安全事故时有发生；(8)地区封锁和行业垄断问题不少。经济法具有市场性(经济性)、社会性和管理性特征，其思路是从国家、市场与法的关系人手来解决现实经济问题的，既要克服“市场失灵”，又要克服“政府失灵”，使政府、、市场三者达到协调。政府整顿和规范市场秩序要依法进行，其中主要指运用经济法，加强经济监督管理，处理经济违法问题，保障和促进国民经济良性运行；当然还要运用刑法，通过审判程序处理经济犯罪问题。经过15年坚持不懈的努力，中国现已正式加人最有的多边贸易体系——世界贸易组织(WTO)。这是中国参与经济全球化的重大举措。应当清醒地认识到，经济全球化是一把双刃剑。美国一位大学教授讲得坦率：wTO规则“不仅理念是美国式的，连措词都是美国式的”。加入WTO将给中国事业许多宝贵机遇，但也会产生某些负面影响。WTO协议确定了非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则，既赋予参加成员许多权利，同时也规定了参加成员的许多义务。《建立世界贸易组织协定》规定：“每一成员应保证其、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”这就给我们提出了尖锐的问题：在经济全球化的客观趋势下，如何适应潮流，趋利避害，立于主动地位?关键是，如何提高政府和企业驾驭国际竞争的能力?“加入WTO后，我国对外开放将出现三个重要转变：由有限范围和有限领域内的开放，转变为全方位的开放；由以试点为特征的政策主导下的开放，转变为法律框架下可预见的开放；由单方面为主的自我开放，转变为与世贸组织成员之间的相互开放。”[2]WTO本身是一个以带有强制性的规则为基础的政府间的国际经济组织。WTO一系列规则和机制可以称得上是一部“国际经济行政法典”。因此，这种“法律框架下”的开放，对现行的政府经济管理的观念、体制和必将产生重大的影响，要求进行深刻的改革。我们无可回避地要迎接这种挑战。第二，要实行全国法制统一，特殊区(包括经济特区等)也不能例外。在特殊经济区实行的特殊政策要由中央规定。政府负有保证有关WTO的制度在全国范围内统一实施的责任。任何地方、任何部门都不能自定与WTO规则不一致、与中国政府作出的承诺不一致的文件或规定。(3)在规范市场主体方面，已制定了《全民所有制法》、《公司法》、《乡镇企业法》、《商业银行法》等等；(4)在扩大对外开放方面，已制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《同胞投资保护法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《对外贸易法》、《海关法》、《进出口商品检验法》等等；(5)在促进产业和完善行业管理方面，已制定了《农业法》、《种子法》、《渔业法》、《电力法》、《煤炭法》、《民用航空法》、《海上安全法》、《邮’政法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》等等；(6)在加强土地和其他资源的保护和利用方面，已制定了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保护法》、《防沙治沙法》、《防洪法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等等；(7)在奠定国民经济发展和管理的基础制度方面，已制定了《计量法》、《标准化法》、《统计法》、《法》、《注册会计师法》、《城市规划法》等等；(8)在发展和推广运用技术和保护知识产权方面，已制定了《科学技术进步法》、《促进成果转化法》、《农业技术推广法》等等。经济法规范的，大体可归纳为实行宏观调控、维护市场秩序、促进企业发展等三大方面。而每一部经济法律，又包括主体、行为、责任等三大制度。这样，就基本形成为经济法的体系。二、政府管理行为规范化的基础政府是国家机关之一，行使经济管理职能。例如，、公司设立登记，审批中外合资经营企业合同和章程，发放许可证，征税，监督管理，审计监督，产品质量监督，劳动监督，环境监督。政府同时又是国有资产所有权的代表，行使国有资产所有者职能。政府投资于企业、公司，即成为国家股东。按照资本决定(股东)权力、资本决定(股东)利益的市场经济规则，在企业制度下，国家股东和其他股东同处于投资者的地位，根据它们投入企业、公司的资本额享有所有者的资本受益、重大决策和选择管理者等权利，实行同股同权、同股同利。管理国有资产和监督国有资产经营应当通过行使资产所有者职能这样的法律形式体现出来。这就是对市场经济条件下政府法律身份多重性之一般认识。第一种法律地位与第三种法律地位是容易分清的；在于，政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能这双重角色往往发生混同。政、。资不分，管、办不分，导致政、企难分。要使政府行为规范化，必须首先摆正政府自己的位置。政府管理国民经济，按其法律性质来说，属于公法行为。公法行为，主要奉行法定原则。首先，国民经济管理的依据是法定的。例如，对一般的行政审批事项，要明确审批的、条件、程序和时限，建立行政审批规范运作机制；没有法律、法规依据的行政审批，应坚决予以废止。再如，公民、法人或者其他组织的经济行为，只有法律上明确规定给予处罚的，才受处罚。还须注意，法定的依据也有可能改变。例如，过去要求外资企业承担出口义务，现在根据WTO规则，删除了《外资企业法》关于产品全部出口或者大部分出口的内容。其次，国民经济管理的职权是法定的。政府机构改革旨在通过合理设置政府部门，确定职责分工，达到管理规范、办事高效的目标。针对的现状，需要注意两点：第一，政府及下属部门对经济的管理，尤其是对企业、对市场的必要管理，其权限都应由有关法律、法规予以规定。行政处罚也是如此，应由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第二，政府部门之间要明确职责分工，避免因职能交叉而造成管理上的重复或者疏漏。还要避免本应由职能部门处理的事情，却最终由政府或政府负责人出面来解决。再次，国民经济管理的程序也是法定的。国民经济管理既要各司其职，还应公开办事程序，依照法定程序进行。从法律的角度考察，按照法定程序办事，既是为着保障管理工作的质量，将行政执法置于社会监督之下，也是为着保障管理工作的效力，使行政执法符合法律行为的形式要件。程序欠缺，有时会造成管理行为不能成立，程序不当，有时会造成管理行为无效，最终实体权利的实现。国民管理程序不可没有，但不可太繁。从经济效率的角度考察，程序越简单越好，只要能够真正解决实际就行。行政机关应当提高办事效率，减少管理层次，简化审批程序，做到管理制度统一、公开、简明。如前所述，国民经济管理实行法定原则。但是，贯彻原则性，有时还需要一定的灵活性。具体有三点：一是自由裁量权。由于经济生活复杂多样，完全采取同一模式处理各种问题并不恰当，常常在法定职权范围内列出一个幅度，行政机关可在法定的幅度内享有自由裁量权，但不能显失公正。二是法定主义为主，非法定主义为辅。例如，对形态——公司、合伙企业、个人独资企业采取法定原则，而对改革中兴起的企业形态——城乡股份合作制企业则采取允许探索的态度。三是非法定主义。例如，对市场行为，主要贯彻当事人意思自治原则，即要求市场行为不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害社会公共利益。法律、行政法规未明示禁止的市场行为，应属允许；而不要反过来提“法律上有没有规定可以这样做”?依法办事与制度创新是并行不悖的。一个取信于民的政府，应该是有作为的政府。从的实际出发，政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。该由政府机关管的事情，要管住、管好，不能“缺位”。例如，公民、法人或者其他组织，符合法定条件，向行政机关申请颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者向行政机关申请审批、登记有关事项，而行政机关没有依法发放；等等。这些就属于“不作为”，而这类“不作为”是失职的行为。在经济行政诉讼案件中，告政府职能部门“不作为”的案件日渐增多，这应该看作是对政府工作的有力促进。1993年3月，八届人大一次会议修改《宪法》，将计划经济正式改为市场经济，并增设规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这是宪法中首次使用“宏观调控”一词。此后，在《公司法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等经济法律中相继作出了关于实施宏观调控的法律规定。现在学术界正在酝酿起草《宏观调控(基本)法》，并于2001年3月通过人大代表向全国人大提出议案。当然，这部法律的难度很大，不是短时间可以完成的。但也并非没有可能。西德1967年的《经济稳定与增长促进法》，一共只有32条，提供了对国民经济进行宏观调控的大致的法律框架，可供我们借鉴。应当树立这样一种观念：政府对国民经济的管理是主动的，而不是被动的；是高屋建瓴的，而不是拾遗补缺的。维护市场秩序，首先要把好市场准入这一关。市场准入实际上就是资格认定，先由市场活动主体提出申请，再经国家有关主管机构批准或者核准，发放相关许可证和营业执照。无证经营，无照经营，不仅得不到保护，还应予以取缔。现在有的发证、发照不顾基本条件，放得太松，以至于有的尤其是上市公司，出台不久就产生。政府要监管产品质量。2000年7月修改《产品质量法》，增加一条规定：“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民和规划，加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导，引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理，提高产品质量，组织各有关部门依政府要监管市场价格。经过多年的改革，现在的价格体系分为市场调节价、政府指导价和政府定价三种。其中，90％以上的商品和服务价格实行市场调节价，但政府要依法实行监管，例如群众对居高不下的医疗消费不满意，政府部门应该做些什么?应当依据《价格法》等有关规定，加大监督力度。政府的基本任务是要创造和维护公平竞争的经济、法律环境，包括信用环境。《反不正当竞争法》规定：“各级人民政府应当采取措施，制止不正当竞争行为，为公平竞争创造良好的环境和条件。”反垄断、反不正当竞争，是企业的责任，更是政府的责任。尤其是垄断、不正当竞争面较大而受侵害者处于相对弱小地位的情况下；政府及下属有关部门应当挺身而出，采取及时的、果断的措施进行处理。不仅如此，基于经济法的社会公益和公共管理功能，政府对垄断、不正当竞争等违反社会公共利益的行为，除依法直接予以处理、处罚之外，还可以考虑以公诉人的名义出面进行经济公益诉讼，突破现行的民事、行政诉讼体制中不合理的束缚(这就是扩大政府的权力)。经济公益诉讼的原告不仅可以是政府，而且可以是任何公民和社会组织。这一问题涉及到司法制度的改革和创新，必须配套才行。毫无疑义，公益诉讼应当发展，并纳入法制轨道。政企分开之后，政府对企业不是不管，而是要把注意力放在促进企业发展上。首先要保护企业的财产权，维护企业的经营自主权；其次要采取有效措施，鼓励和支持企业提高在国内外市场的竞争力：最后还要为某些失败的企业退出市场提供一种合适的途径。《全民所有制企业转换经营机制条例》、《乡镇企业法》是很起作用的；正在加紧拟订《中小企业促进法》。企业法的全部精神就是“增强企业活力，健全必要的约束机制”。落实社会保障，也是政府促进企业发展的重要举措。总之，政府在国民经济管理方面是有许多可为的，再以信息化问题为例。江泽民同志提出：“对信息化问题，我们的基本方针是积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用，努力在全球信息网络化的发展中占据主动地位。”[5]运用法律手段保障和促进信息网络健康发展，不仅对维护市场秩序，而且对实施宏观调控，都有重要的作用。国有资产中的经营性资产部分，过去遍布各行各业。在前几年的改制过程中，人们对国有资产淡出一般竞争范围的议论纷纷。有人主张“让大中淡出国有”。相反的意见是：“让大中企业淡出国有经济’的提法，不符合党的十五大关于坚持公有制主体和国有企业改革的精神。”将长期处于主义初级阶段，我们坚持公有制为主体、多种所有制经济共同的基本经济制度，国有经济应当有进有退、有所为有所不为。国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业，垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。[6]国有经济还可以参加上述所列控制范围之外的其他行业和领域，但这种比重将会减少。因此，能否这样提出问题：让国有大中企业逐步淡出一般性市场竞争领域?假如达成这种共识，经济立法必须跟上去。2000年制定的《立法法》规定：“立法应当从实际出发，合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”政府管理国民经济的权力与责任相互联系、应该统一。权力即责任。政府行为规范的标准是“合法与适当”。具体一些说，行政机关的经济管理行为，包括作出的处理和处罚规定，必须符合以下五个条件：(1)认定事实清楚，证据充分；(2)适用正确；(3)在法定职权范围内实施；(4)程序合法；(5)适当，没有明显偏差。权力行使正确，管理取得政绩，应当得到肯定和激励；相反，在管理工作中由于越权、失职以及其他不当行使权力的行为，造成失误、损失，应当受到否定并追求相应责任。各种经济法律一般都设有“法律责任”专门一章，其中包括对政府及下属部门、工作人员违法的或不当的行为如何追求法律责任。承担法律责任的界限就定在“违法或不当”上；至于管理水平问题，不宜与法律责任直接联系。第二，由经济法的社会公共性引起的、不同于传统责任模式的经济责任制。这里又包括：(1)各种形式的经济管理、经济活动责任制，如政府及政府机关领导人员任期经济责任，国有企业领导人员任期经济责任，国有企业承包经营、租赁经营责任制，家庭承包经营责任制，等等。(2)适合于经济法目的的特殊经济制裁，如市场禁入，取消税收优惠，停止贷款，惩罚性赔偿，等等。解决国民管理纠纷的方式，一为行政复议，一为行政诉讼。两者既有区别，又有联系；可以一先一后，也可能是两者择一。国民经济领域中的复议与诉讼，是经济法与行政法交叉的表现。从的实际出发，国家赔偿的范围和标准定得窄一点、低一点，待将来有条件时(主要指国家财力增强)可再逐步放宽一些。赔偿总比不赔偿的效果要好。重要的是把这个制度建立起来，再进一步加以改进和完善。行政层面的补救，可能适用于发生纠纷之前，如作出较重的行政处罚之前实行的听证制度；也可能适用于发生纠纷之后，如对侵犯自主权的，该企业可以行使拒绝权和举报权。另外，因政府管理失误而导致的给损害的企业予以财政和经济补救，也属于行政层面的补救，但应纳入法制轨道，不可随意行事。①见《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第377页。
⑦吴仪讲话，见2001年8月15日《人民日报》第2版。