摘要
构建社会主义和谐社会执政目标的提出和对建立司法独立、司法公正的法治国家的强调，使得党委政法委员会处于一个较为敏感和微妙的地位而成为特殊的研究对象，在我国政法治理方式的研究中占有一席之地。本文通过对苏南C区政法委员会制度的个案研究，运用归纳和对比研究的方法，理顺并分析基层政法委员会与同级其他政法部门(主要是公安、检察院、法院)之间的微妙关系;透过其关系本质，并通过制度性的分析，提出对政法委员会恰当定位的可行性建议。
本文在纵向理顺政法委员会制度发展沿革脉络的同时，重点对横向方面基层政法委员会与同级其他政法部门之间的权限责任关系在法定地位、财政权、人事权等方面做了尝试性的分析探讨，从而对基层政法委员会的定位及走向做出预判，得出结论:基层政法委员会虽有影响司法独立的嫌疑，但并没有能力实质性地影响司法独立和妨碍司法公正。并据此结论，在我国以社会稳定为最终治理效果目标的背景下，提出完善基层政法委员会制度的可行性方案。
关键词:政法委员会;基层政法委员会;政法部门;权限责任关系
前言
一、选题理由和意义
(一)理论意义
中共十六届四中全会首次提出了“构建社会主义和谐社会”的执政目标，和谐社会，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，民主法治、安定有序作为和谐社会的重要构成要素突出了构建法治社会的前置性和重要性。在2007年3月召开的“两会”上，全国人大代表和政协委员中多数人也都在强调司法独立、司法公正的重要性。在这样的社会背景下，作为平安创建的调度者和重要参与者，同时又作为携有司法干预之嫌的党委领导政法工作的委托机构，政法委员会处在了一个较为敏感和微妙的地位。无论是对和谐理念的理解还是对司法改革的剖析，政法委员会都能成为特殊的研究要素而占有一席之地，且学界对这一部分的研究相对较少，也尚未达成统一的认识，这使得对政法委员会的研究具有一定的理论意义。代写论文网
(二)现实意义
由于文本规定与现实操作之间的差距，人们习惯性的政治服从以及政法委员会较为复杂和隐蔽的运作方式，政法委员会的工作方式和手段具有更大的灵活性，并被许多人定性为“只可意会而不可言传”，因此人们对政法委员会的认识和了解比起对其他政法部门的认知要浅显的多。随着和谐社会建设的不断深入发展，政法委员会的作用较之先前的协调司法机构之间的关系有了明显的扩大，政法委员会不仅与司法机关存在着权力博弈，与其他行政机关、第三部门、利益集团、社会公民之间也都存在着博弈的关系，这种角色功能的转变使得政法委员会在和谐社会构建进程中的作用越来越大，成为迫切需要给予更多关注和研究的现实课题。
(三)当前理论界对这一课题研究的缺乏
有学者认为，政法委员会制度是广义司法制度的重要组成部分，该问题虽然没有进入主流法学研究的视角，但实际上客观存在并发挥着作用。为数很少的、涉及过这一问题的研究，仅仅停留在简单的学理解释上，且不具有很强的解释力。作者认为政法委员会制度处于政治制度与司法制度的交叉领域，正是由于其处于交叉边缘地带，给予其更多关注的学者无论从法学界还是从政治学界来说都比较少。这与政法委员会机构的地位特点有关系，较微妙的角色和较灵活的工作方式使得研究政法委员会的资料匾乏。本文作者通过社会关系在基层政法委员会实践和资料搜集，并在吸取前人于这一领域研究的一切有益成果，采取理论与实践相结合的方法对基层政法委员会进行制度层面上的剖析:基层政法委员会的现实运作较之文本规定灵活在何处，这种灵活导致的政法委员会职能转变，特别是减少执法监督权在职能体系中所占的比例，又表现在哪些方面，运用政法委员会在学理层面与现实层面上的对比、职能转变前后之间的对比以及政法委员会与司法机构之间的制衡关系等多个角度的对比，并同时结合政治学、法学、经济学的相关知识，在我的导师—金太军教授的悉心指导下，以期对我国政法委员会制度的研究有一定的启示意义和推动作用。
二、本课题的国内外研究现状
在国内，对政法委员会进行阐述的学者中，大部分都将政法委员会的职能作为论述重点，且大部分论述都是现实工作的总结，较少上升到学理层面。在诸多论述者中，北京大学的侯猛是对政法委员会这个机构做典型研究的学者之一。其论述擅于综合运用法学、政治学、社会学等各学科的理论，通过对个案的研究归纳出国内运作多样、隐蔽的政法委员会的共性特点。
目前学界主要有两种观点:其一，认为政法委员会的运作制度有干预司法之嫌;中国法学会郭道晖教授(1999)认为，政法委实际上是这些机关(公、检、法、司)的联合体。往往变成司法机关‘联合办公’，多属互相‘配合’，而很少或取消了‘互相制约’。或者政法委员会的委员制变成政法委书记首长负责制，他个人说了算。重要案件都须给他审批，成了判案的习惯程序。”为从体制上保持司法独立，他主张“在中央设立中央法治工作领导小组(取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会)，将法治工作(包括司法工作)统由这个党中央机领导，它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关(包括立法、行政、司法机关)和全军、全民实现‘依法治国，建设社会主义法治国家’的任务，保证党的十五大提出的‘保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权’;主张废止政法委员会协调办案制度，取消政法委员会。“过去多年形成的由各级党委政法委牵头，公检法各部门‘联合办公’、协调定案的制度，缺乏法律依据，……由于法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见，实际上他们不可能独立行使职权……撤销各级政法委员会，决不会削弱党的领导，而只是废止了由党委直接过问具体案件的陈规，……撤销各级政法委员会，有利于从制度上保证司法机关依法独立办案……”。lz]其二，认为政法委员会制度并未做到真正干预司法。北京大学的侯猛(2003)认为，政法委员会制度对整个司法制度产生影响的决定性因素不仅仅是由于制度文本的规定，而要看各种权力在实际运作中实力的对比。由于受到种种条件的限制，政法委员会制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法。
当前对政法委员会进行研究的除了供职于政法委员会或相关机关的工作人员外，法学界对其关注度较大。然而，从一定意义上来讲，在进行司法改革、比较借鉴其他国家司法制度时，不能仅仅从法律结构出发做分析，而应当关注法律制度背后的力量。政法委员会制度实际上涉及到政治体制的一部分，因而研究中国司法制度还必须以对中国政治机构运作和党派体制进行细致分析为基础。更多地从政治学角度着手，综合运用其他学科知识进行剖析，是政法委员会制度的发展趋势。国外学者对这一课题研究较少，但研究者对政法委员会机构的设置多持否定态度。
结束语
就整个制度的变迁来看，政治化一直是政法委员会的主要特点。虽然从形式上实现了从政治治理模式向社会治理模式的转变，其相关职能慢慢分化出去，由专门机关负责，即作为政治治理模式的镇压反革命不再是政法工作的中心，取而代之的是社会治安综合治理成了政法委员会的重要职能。但是实质上其政治导向的意味并没有变化。有关协调公检法的案件亦主要从维护社会稳定和国家政权的大局出发。社会治安综合治理使得政法委员会的协调功能从原来仅限于政法部门扩大到政府的各个部门包括居民小区和群众，但由于所协调部门的增加以及各部门性质的差异，协调的程度其实发生了很大的变化，以前的那种公检法类似“干
预”型的协调被现在仅仅是“招呼”或“召集”型的协调所代替。
重要的是，从发展趋势来看，社会治安综合治理开始成为政法委员会主要的具体工作。政法委员会的存在的理由首先是基于党对政法工作领导的需要，而判断其职能发挥的标准将主要是基于协调社会治安综合治理的能力。如果社会治安综合治理存在很大问题的话，那么政法委员会的协调能力包括存在理由都有可能受到质疑。然而问题就出在这里:“从新制度经济学关于国家起源和性质的论述可知，国家的主要职能是提供安全、正义、法律等公共服务，维护社会的秩序。居民以向国家缴纳的税收，换取国家提供的上述服务。由于国家这种统一暴力职能(这种暴力职能的发挥是由专门的国家机关即公检法实行—笔者注)的形式是效率最高的，所以，也不会有其它暴力机构企图代替国家职能。因为以其它任何形式替代国家行使维护治安的职能，都是社会资源的浪费”。〔‘’因此发动整个社会的各种力量进行社会治安综合治理，在一定时期内可能会有一定的效果，但从长期来看，由于不利于劳动分工和专业化的发展，因此必定会造成整个社会资源的浪费，反而不利于问题的解决。既然国家行使暴力是最有效率的，那么解决治安问题的办法就应当由专门的国家机关(主要是公安机关)进行，通过充实国家专门机关的力量来维持社会治安。在一定意义上，不提“社会治安综合治理”并不表明社会力量不参与治安情况。事实上，每一个法治健全的社会，人们对专门国家机关治理能力越是信任，社会参与能力越高;反之，越是强调社会治安综合治理，往往表明了国家专门机关治理能力的下降。因此，社会治安如何治理的问题在一定意义上决定了政法委员会发展的走向。
历史经验表明，社会治理状况越是下降，执政党越倾向于采取高压态势以维护自己的统治权威。这样变出现了二力背反现象:一方面，依照上段推导，如果社会治安综合治理存在很大问题的话，那么政法委员会的协调能力包括存在理由都有可能受到质疑。另一方面，一旦社会治安综合治理存在很大问题，那么执政党将会动用其所有的力量予以应对，那么政法委员会则会成为不可或缺的一支。当然，任何问题都有一个临界点，一旦冲破这个临界点，就会发生质的变化。据此，笔者认为，在当前我国政治社会环境下，即便政法委员会携有影响司法独立的嫌疑，但了为社会综合治理目标的实现，政法委员会还将长期存在。而社会治安综合治理更是仰仗基层政法委员会的斡旋。
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