治理理论的发展路径与启示

摘要：治理理论是当今多门社会科学研究的热点，它是在对传统官僚制治理模式进行反思的过程中产生的。人们从不同的视角来看待治理，相比先前统治型的社会管理模式，公共治理更加强调自由的价值，推崇诉求的多元化和彰显公共管理的公共性。作为西方社会后工业化过程中出现的新理论，治理理论是西方新古典自由主义的思想在公共管理领域的体现。虽存在一些缺陷与不足，但它为公共管理的创新和政府的改革带来了新的发展动力。关键词：治理；公共管理；合作网络

从20世纪90年代以来，“治理”一词已成为当今政治学、经济学、社会学研究领域的热门词汇。从学术界到实践界都在广泛地运用治理理论来理解现实并解决问题。治理理论的谱系主要有两条发展线路：一是世界银行针对发展中国家提供的援建项目无法发挥应有的效益而提出的治理危机的概念。这种治理理论认为许多发展中国家因国家整合能力和执行能力的下降导致的治理危机是这些项目无法发挥效益的一个主要原因。另一条发展线路是战后随着公共问题的复杂化，政府机构不断膨胀的同时，凭借政府自身的能力和资源解决公共问题的能力在下降。在这种情况下，西方发达国家的公共管理领域开始了从一场“统治”到“治理”的广泛变革，强调私营机构、非营利组织和各类公民组织在公共管理中的作用。面对治理实践的不断发展，在西方学术界，关于治理理论的研究呈现出蓬勃发展的势头。

一、治理的内涵

全球治理委员会的定义：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。
世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。
联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。
罗兹（Rhodes）对治理的概念进行比较全面的总结。他认为“治理”在当代主要有六种用法：最小化政府：用市场机制来提供公共服务以减少政府的范围和公共开支。作为公司治理的治理：同时适用于企业和公共部门管理的新方式。新公共管理：将私人部门的管理技术和激励结构引入政府部门，用更多的“掌舵”代替“划桨”。作为“善治”的管理：它从政府的合法性和管理效率上定义政府管理国家、社会、经济事务的能力。社会-控制系统论的治理：它以一种有别于传统等级制的新的结构或模式来定义治理，政府不再是金字塔顶端的那个发号施令者，而是与其他行动者彼此依赖的网络中的一个结点。自组织网络的治理：由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的问题导向型的网络，在这种网络中没有权威的自主与自治是其特征。

二、公共治理的三个视角

（一）从政府管理的新方式的角度来看待治理
这一观点是与新公共管理紧密联系在一起的，新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被视为是市场化条件下的政府管理的新模式。它着力于在西方社会由工业化向后工业化转变的过程中，对于传统的官僚制公共管理模式有效性的质疑，认为机构林立、缺乏创新、行动缓慢、难于复杂而适应迅速变化的环境已经成为其继续进行有效社会管理的障碍。新公共管理主张采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。
然而，学者们意识到，在传统官僚制模式的社会管理方式无法应对现实的社会需求，其根本原因不在于管理体制本身。现代社会人们面临的公共问题日益复杂，解决这些问题所需的资源和能力已经大大超越了政府的边界，在政府内部引入竞争机制和管理技术，提高政府部门的运行效率并不能有效解决政府管理能力不足的问题，必须到政府之外去寻求答案。