胡晓东中国劳动关系学院
摘要：近年来，在我国政府或事业单位中出现了一支协助政府开展公共管理与公共服务工作临聘人员。他们构成复杂、数量之多、准公务性等特点，给规范性、统一性、激励性的管理政府临聘人员带来了一定难度和问题。与政府临聘人员类似的概念还有一些，如聘任制公务员、政府雇员等，它们之间有着截然不同的内涵与外延。另外，我国地方某些省市已经开展对政府临聘人员的管理改革的探索，有些地区已初见成效。对政府临聘人员进行统一、规范和激励的管理模式创新将是未来我国政府临聘人员管理的趋势和发展方向。
关键词：公共管理政府临聘人员政府编制聘任制公务员
近年来，在我国政府或事业单位中出现了一支由政府公共财政出资、部门招聘、基层使用的临时聘用人员，他们协助政府开展公共管理与公共服务工作，成为政府或事业单位中一支不可或缺的人力资源。但是，这些人员工资、福利、社会保障、合同协议都被边缘化，龙岗区委党校高级讲师芮和表示，“临聘人员是党政部门的重要组织部分，这部分人员肩负着党政部门最基层、最基础的工作任务,但他们的工资和其他福利待遇一直处于被边缘、被漠视的境地。”对政府临聘人员进行规范性、统一性、激励性的管理成为我国各级政府或事业单位中面临的又一新课题。而对临聘人员相关概念进行辨析、对其存在的合理性与学理性分析以及有别于政府公务员的突出特点和现存问题等几个基本点需要进行明晰，本文将针对这些内容进行研究和商榷。根据我国中央和地方政府的相关文件和实践探索，我们拟把“临时性聘用人员”定义为：由政府通过公共财政临时聘用，并协助政府部门或事业单位从事公共管理活动或行政事务的，不列入政府编制的人员，简称“政府临聘人员”。
一、我国政府临聘人员相关概念的辨析
在政府管理实践中，与政府临聘人员类似的概念还有一些，如聘任制公务员、政府雇员等，它们之间有着截然不同的内涵与外延，厘清这些概念间的差异性，对于我们理解“政府临聘人员”大有裨益。
1.“政府临聘人员”与“聘任制公务员”。政府聘任制公务员是政府为了工作的需要，针对专业性较强的职位或者辅助性的职位，从社会上或高校毕业生中直接聘用一些从事公务员工作的人员，简称为“聘任制公务员”。在我国，政府聘任制公务员制度已于2005年颁布并实施的《国家公务员法》予以明确。聘任制公务员的前身类似与我国各地方政府探索的政府雇员制，但聘任制公务员比政府雇员影响更大的是，其从聘任方式、管理方法、适用范围等方面在法律层面予以了确定。公务员法实施后，原国家人事部在广东深圳、上海浦东等地开展聘任制公务员试点，随后，地方政府（如温州、顺德等）也纷纷加入了聘任制公务员的试点行列。聘任制公务员不同于政府临聘人员，主要区别为：一是聘任制公务员在政府编制内使用；二是聘任制公务员在工资经费内使用；三是聘任制公务员拥有等同于公务员的法律地位。
2.“政府临聘人员”与“政府雇员”。与政府临聘人员类似的另外一个概念，即“政府雇员”，它是指政府为了工作的需要，从社会或高校毕业生中招录一些具有专门能力的专业技术人才，政府与其通过合同关系建立了灵活工资制度和社会基本养老保障。在我国地方政府中，政府雇员制度基本构建起了与市场对接的的灵活用人机制，同时缓解了地方政府编制紧张和专业性人才匮乏的问题，在公共人事管理的契约化改造方向上迈出了重要的一步。政府雇员在我国政府中的探索开始于20世纪80年代，当时在政府需要精简机构，控制行政成本的背景下，开始用人机制上做出进行研究“破冰”。在2002年6月，我国吉林省政府出台地方政府雇员管理办法，开创了我国政府雇佣人员制度的先河，之后全国各地方政府也份纷纷“试水”。政府雇员不同于政府临聘人员，其区别有三点：一是政府雇员不列入行政编制；二是政府雇员不具有行政职务；三是政府雇员不行使行政权力；四是政府雇员在地方具有行政法规的确认，并没有上升为国家法律。
二、我国政府临聘人员存在的理论探析
政府临聘人员在我国政府或事业单位中出现，有其存在的合理性，并且在政府管理的学理性方面也是成立的。
1.政府临聘人员的合理性分析。我国十八大政府报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。其实，早在2007年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔200〕2号）精神，就要求严格执行中央和省有关机构编制工作的方针政策，进一步加强机构编制管理，严格控制机构编制，深化行政管理体制改革。政府聘用临时人员处理公共事务，其实，在我国并不属于先创，在国外，已经早有政府通过聘用临时性人员来完成曾经由公务员完成的公共事务，美国公共部门人力资源管理学者唐纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪称，“两个重要的变化正在深深地影响着公共人事管理，一是现代组织方式正经历着变化，工作变得更为专业化，团队合作变得更为普遍。二是社会价值和经济实践降低了政府的作用，强调市场作为服务提供模式的核心地位。它们不仅带来了民营化与签约外包，同时也导致了非专职劳动力的使用，即增加了临时性和兼职员工的使用。”另外，“近年来，保守政治气候的主旨是降低政府的作用，减少公共雇员的数量。改革的主要途径是将原来由政府机构直接提供公共服务的方式，转变为通过其他组织形式或机制提供，这包括：与其他公共的或非政府组织签订服务购买协议、民营化、特许经营、补偿协议、待用券制度、自愿者行动、自助制度，以及规制与税收激励等。”
2.政府临聘人员的学理性分析。从学理上看，政府的权力来源于国家，国家是人民意志的集中体现，政府也是如此，政府是国家行政权力的主要执行者，政府主要通过其公职人员将政府拥有的行政权力（行政立法、行政司法、行政执法）贯彻到整个社会中，这就要求，政府要管理好公职人员，使其确实具备行政立法、行政司法、行政执行等知识、技能和能力，将政府对整个社会管理的意志贯彻到底。由于政府公共职位受制于税收、财政的收入，因此，在政府组织中的公共职位将成为稀缺资源，对于潜在的公职人员来讲具有一定的竞争性，美国公共部门人力资源管理学者唐纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪指出，“公共工作职位之所以成为稀缺资源，是由于对它们的设置受到税收收入与支出水平的约束，公共工作职位的分配是公共政策制定中极其重要的内容。”对于政府管理者来讲具有一定的压力感，因为，这些公共职位的背后将是纳税人的税收，一个负责任的政府将会把纳税人的钱用到最为合适的地方，其表现形式之一就是对公共职位的分配。政府可以通过雇佣具备岗位说明书所要求的知识、技能和能力的永久性公职人员从事公共事务管理工作，同时，也可以雇佣具备岗位说明书所要求的知识、技能和能力的临时性公职人员从事公共事务管理工作。这两种用工形式既能使政府解决一定的就业难题，也可以帮助政府针对灵活性的社会工作采取灵活性用工，二者优势可以互补体现。例如，我们对我国政府临聘人员与政府公务员进行了异同点对比分析，详见表1。
三、我国政府临聘人员的特点
1.构成复杂。据调查了解，对于政府临聘人员的分类，目前，在我国不同的地方政府中有不同的归口分类，但总体来看，有以下四个维度的分类：第一，从招用原因看，主要有三种情况：一是政府为了加强某项专项工作，招用人员协助有关部门实施管理、服务，解决政府部门力量不足问题。如综治办的专职治安员、流管办的流管员、社工委的社区工作者等。二是安排就业特困人员从事一些社会协管工作，对他们进行托底安置。如某市人保局和民政局使用的劳动保障协管员，公安、司法、林业等部门使用的社区保安员等协管员。三是在一个区政府中，经区编制部门批准，由区财政出资，机关事业单位使用的编外辅助人员。第二，从资金渠道看，有五种情况：一是国家或市级全额出资，如水务局的农村管水员、交通局的治超员等；二是区级全额出资，如流管办的流管员、经管站的三资监管员等；三是市、区两级按比例出资；四是区、乡两级分担，如某市信访办的信访信息员资金由区、乡各50%；五是某区政府批准招用，乡镇全额出资的。第三，从用工形式看，有的是签订劳动合同、参加社会保险、按月支付工资的规范用工形式；也有每月给一定数额劳动补贴的非正规用工形式，如某市园林局的生态林管护员、水务局的农村管水员、邮政局的村邮员、公路分局的公路养护员等。第四，从使用的人员构成看，既有劳动年龄内的劳动力，也有退休返聘人员（如在公交车站疏导乘车的文明乘车引导员、社区居委会工作人员等）。
2.数量之多。从数量上来看，政府临聘人员有逐步扩大的趋势，例如：某市人保局新出台的促进就业政策，经认定的社会公益性组织利用公益性项目安置就业困难人员就业，市里每人每年补贴3.9万元（每月3250元），区乡按照市级补贴标准的15%配套资金。这项政策对于解决该区产业调整和城市化进程中的劳动力就业难题，将是一项有效措施。预计今后5年，该区利用此项政策安置就业困难人员将超过1万人。另外，据我们的调查了解，在我国某地方一个区政府，目前全区共有90多类约4万个岗位，涉及60多个区直部门和所有乡镇（街道），而这个区的公务员人数只有1万多人，也就是说，政府临聘人员人数与公务员人数之比达到4：1，政府临聘人员数量之大也成为今后政府加强管理临聘人员的一大原因。
3.准公务性。公务性是指某一行为具有承担公共权力、执行公共事务、提供公共服务的特征，而准公务性就是具有公务性行为的特征，但是，执行公务性行为的主体不具有公务员身份。在政府临聘人员中，有的具有一定的公共权力，例如，交通协管对违章停车进行“贴条”处理；有的执行公共事务，例如，城市公园里的护林员；有的提供公共服务，例如，在公交车站维护交通秩序的管理人员等，这些人员都是政府临时聘用的，不具有公务员身份的人员，但他们的工作都是公务行为，因此，我们称这种行为具有“准公务性”。从本质上来看，准公务员行为也是一种“公务行为”，只是其承担人员的身份不同于公务员，但就其行为来讲都属于公务行为。
四、我国政府临聘人员的管理问题
1.规范性问题。聘用人员基数不断大，未全部纳入员额统筹管理。在我国地方政府或事业单位中，由于公务员、职员等编制内人员配备严重不足，导致大量事务需要聘请聘用人员协助完成，聘用人员队伍不断扩大，但这些扩招的人员并没有纳入员额统筹管理。例如，在管理上经费自筹或财政补贴的单位（如医院）聘用人员也未纳入员额管理。再如，在实行聘用人员限额管理前部分单位，尤其是各街道已聘用大量聘用人员，其中还包括编外干部职工，这些人员也没有纳入员额管理。实际上，随着各项经济社会工作不断深入，原有核定员额无法匹配基层需求，据我们对深圳龙岗区调研得知，新增员额主要是专项队伍员额，如街道出租屋综管员2012年的核定员额比2009年多出2395名，各街道非专项队伍聘员员额满足不了日益增加的工作任务要求。
2.条块分割问题。基层出租屋综管员、计生协管员等专项聘用人员队伍管理条块分割，各自为政，街道难以统一调配。具体来讲，街道与上级业务主管部门之间有关管理权限划分不清，条块分割，造成多头管理、权责不一、待遇有别等问题，不利于队伍的有效管理。同时，上级业务主管部门将有关人员配置情况作为考核评比、评优评先的重要指标，导致这部分人员规模不断膨胀。相关业务主管部门又各自为政，相互合作协助不够，存在部分业务重叠、人员冗余、低效扰民的情况，而街道难以有效统筹调配这部分聘用人员，权责失衡，一定程度上也造成了人力资源的浪费。
3.素质较低问题。聘用人员队伍存在“两低一高”现象，即整体素质偏低，工资福利较低，高学历、高素质人员流失率高。例如，深圳龙岗区机关事业单位聘用人员高中及以下学历占51%，具有研究生学历的只有1%，而占全区聘用人员近七成的辅助管理类聘用人员具有大专及以上学历的比例仅3%，人员整体素质偏低。编外干部职工与专业技术类聘用人员工资福利标准相对较高，人员较为稳定。辅助管理类聘用人员，即使经费保障标准在2012年已有所提高，但由于绝大部分基层聘用人员包括综管员、协管员、巡防员等均是套算3300元/月的经费保障标准，扣除社保、公积金等实际到手工资仅有1800元左右，工资福利现状与聘员期望之间矛盾较为突出。值得注意的是，高学历、高素质聘用人员尽管基数较小，但流失率较大，他们往往将基层聘员岗位作为跳板，离职后主要去向是企业或是考取机关事业单位编制岗位。相反，人员基数较大的低学历人员更易沉淀，人浮于事情况较为严重。这种倒挂现象对优化聘用人员队伍结构，提升队伍整体素质是严峻的挑战。
4.历史遗留问题。编外干部职工历史遗留问题依然存在。编外干部职工分为编外招调人员和编外挂企人员，由于历史原因，其身份尴尬，工资福利标准也没有政策依据，无法进行统一管理，所需经费基本由各街道自行解决，给街道带来极大的财政负担，部分街道的财力已经难以为继。同时，各街道间编外干部职工的薪酬待遇不平衡又易引起互相对照、攀比，存在维稳隐患。还有诸如社保、公积金缴交、房补发放等一系列待遇诉求问题都没有相关政策规定予以明确，处理稍有不当就容易形成新的矛盾焦点，引起争议。
5.聘用人员工资薪酬诉求日渐强烈。随着2013年7月1日《劳动合同法》修正案的实施，聘用人员已开始通过多种渠道反映“同工同酬”的问题。龙岗区通过员额管理，在聘员岗位上统一按照岗位经费保障标准核拨经费，同一单位的同一聘员岗位基本能达到同工同酬要求，但在当前岗位设置尚未完善的情况下，特别是街道内部存在多种身份的工作人员（公务员、职员、雇员、编外干部职工、聘员等），薪酬福利不一，且聘员工资福利偏低，工资薪酬问题将是矛盾纠纷的主要隐患点。
五、我国政府临聘人员管理的未来走向
据了解，我国地方某些省市已经开展对政府临聘人员的管理改革的探索，有些地区已初见成效，对政府临聘人员进行统一、规范和激励的管理模式创新将是未来我国政府临聘人员管理的趋势和发展方向。
1.统一管理。重新核定员额，进一步加强员额管理，推行实名信息系统，严把人员入口关。地方政府可以由编制管理部门按照整合优化的原则，结合基层工作实际，打破条块壁垒，挖掘队伍潜力，重新核算各单位，重点是各街道聘员员额总量、使用时限，固化现有聘用人员数量，为科学设置岗位提供依据。同时，在暂时没有上级聘用人员管理系统的情况下，可以推进本级政府聘用人员信息系统的运行使用，通过系统掌握聘用人员员额、经费、招录、备案等情况，实现政府或事业单位聘用人员数据统计、信息查询、备案审核等基本功能，从而对聘用人员入口严格把关，形成有效监管，防止无序增长。
2.重新配置权力。明确岗位设置，整合基层专项聘员队伍力量，明晰基层部门与上级业务主管部门权责。借鉴公务员、职员岗位设置的做法，全面梳理聘用人员岗位职责，重新明确聘用人员工作内容，制作岗位说明书，细化工作指标，明晰工作责任，做到定岗、定人、定责，在一定程度上可消除“同工不同酬”的潜在隐患。按照岗位设置情况，政府一盘棋，可结合中央的社会建设“织网工程”推进实施，由地方政府最高领导机构统筹协调，如出租屋管理、计划生育等部门，取消各自为政，全面整合出租屋综管员、计生协管员等基层专项聘员队伍力量。通过整合力量挖掘人力资源潜力，释放冗余的聘员岗位，上级业务主管部门主动授权并依托街道统筹管理，以“一员多岗”的形式灵活处理上级业务考核对人员配置的要求。同时，加强聘用人员业务知识培训，提高相应业务能力，使整合后的聘用人员能够承担整合前各类专项队伍的工作，胜任多岗职责，并对因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人员，做好政策解释工作，排除维稳隐患。
3.设置绩效薪酬。科学设定岗位门槛，实施绩效管理，按照“减员、增薪、提效”的工作思路，通过加强绩效考核适当增薪，合理减员，优化队伍。可以全面梳理聘用人员工作职责、岗位，减少业务重叠和职责交叉，科学设定聘用人员的户籍、学历等门槛要求，提高岗位匹配性。同时相应地提高聘用人员工作要求，强化绩效考核功能，通过发放绩效考核奖金的方式实现“增薪”。例如，某市政府财政在现行3300元/月的经费保障基础上，增加500元/月绩效考核奖金，以大力度奖励，大差距绩效的考核方式，建立多劳多得、少劳少得的绩效激励机制和淘汰机制。
4.盘活人力存量。妥善处理编外干部职工历史遗留问题，消除维稳隐患。严肃人事编制纪律，严禁新增类似人员，固化存量，杜绝增量，同时通过鼓励学历高、素质好的编外干部职工参加公职人员招考、事业单位岗位竞争上岗等方式，通畅渠道，逐步消化。逐步规范编外干部职工的工资福利待遇，理顺社保、公积金缴交及房补发放，尤其是地方各乡镇街道可以根据自身财力考虑可持续性问题并保持街道间的基本平衡。及时掌握、恰当范围宣传和落实好上级各相关政策，做好政策解释、矛盾化解工作。
参考文献
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[3]InternationalCityManagementAssociation.ServiceDeliveryinthe90s:Alternativeapproachforlocalgovernment.Washinton,DC.ICMA.***:163
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