刘秀琼中国劳动关系学院
摘要：知识经济时代，政府职能及其治理工具面临转型和调整。互联网时代网约车出现和发展是对是政府治理工具选择的新课题。
现阶段我国网约车管理中应建立市场主导、政府监管与社会自律的合理职能划分体系。
关键词：网约车管理政府职能界定
政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。现代政府与外部环境之间的互动和影响随着社会经济的发展、公民素质的不断提高而加深和加快。而且知识经济时代的大背景下，网络技术日新月异，推动了“互联网+模式”的社会大变革。在这场社会大变革中，借由技术力量的突飞猛进，市场秩序正不断扩展和社会生活中公民自由空间正不断扩张，这使得政府无法再通过直接介入市场、管制社会的方式，垄断社会公共事务的治理。
一、知识经济时代，政府职能及其治理工具面临转型和调整
知识经济时代的到来，对传统的公共管理带来了许多发展的机遇，也使政府及其公务人员面临更多的监督与挑战。现代社会是一个开放的大系统，里面生存着若干组织，以组织目标以及它们在社会资源配置中起的不同作用为标准，大致可以划分为政府、企业和社会组织这三大部门。随着社会经济和政治的不断发展，政府、市场与社会组织发展具有不平衡性、非同步性，三者的权力（权利）和责任边界在不断地调整。政府作为社会公共管理活动的一个最重要主体，其目的不是营利，而是有效地促进、公平地分配社会公共利益。由于政府失败、市场失灵和公民社会自主发展，政府行为的有效性、能力也是有限度的。在探讨“政府应当做什么”、“政府能够做什么”时，必然要探讨如何处理政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。
政府职能的通过不同治理工具的选择来实现。政府治理工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用于调节政府行为的机制，具体可分为供应、补贴、生产与管制四种。其中，管制是利用政府制定的法律，以某种方式影响私人经济；同时，也是一种特殊的刺激机制，它是一组以命令性行为及对不服从者明确给予惩戒威胁的刺激因素，包括通过法律体系许可或禁止某种行为或促使其避免某种行为，可以是经济管制，也可以是社会管制。前者旨在鼓励企业和其他经济生活参与者采取某种行为或促使其避免某种行为；后者则通常表现为保障公民与消费者的利益，尤其是有关质量标准、安全水平及污染控制等。自20世纪80年代以来，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧，以及社会问题和政府不可治理性的增多，西方主要国家纷纷开始了大规模的、以政府治理工具创新为核心内容的政府再造运动，主要趋势是：加强公共服务的民营化与市场机制；充分发挥非营利组织在提供公共服务中的作用；强调放松管制，强化信息沟通机制和行政指导等。
二、互联网时代网约车出现和发展是对是政府治理工具选择的新课题
随着社会经济的飞速发展，尤其是信息技术的日新月异，以“滴滴专车”、“Uber”（优步）等为代表的“共享经济”模式短短的两年时间就为中国公共交通出行模式带来了新的市场力量，其利用互联网技术，使得过剩的存量社会资源得到新的利用，使得新增社会资源得到更充分的利用。这些都得到了市场和消费者的充分肯定，但新生事物的出行往往也带来了社会管理领域的新问题，诸如消费者安全保障以及产生纠纷的处理机制都出现了不少的问题。这种新的经济方式在我国旧有公共出行模式以及政府监管之外。
面对社会公众对专车监管的压力型需求，2016年6月，国家交通运输部对外发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，这是我国中央政府首次针对网约车问题的原则性规定。根据该办法，我国的出租车行业分为巡游出租车和预约出租车两大类。而预约出租汽车则基本上是当前的“专车”，包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式，具有预约出租汽车专用标识，不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。以上表明，中央政府希望通过这个网约车新政将专车重新纳入原有的公共交通管理体系中来。随后，近期包括北京、广州等地也纷纷出台了地方网约车管理的具体办法。对于各地正在进行中的网约车管理新政，社会公众对政府履行网约车监管职能大多持支持态度，不过对于规定中一些较为“严苛”的规定，如车辆准入标准、拼车次数限制等，则争议较大。
根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)，准备从事网络预约出租汽车经营的车辆，由车辆所有人向服务所在地道路运输管理机构提出申请，并要符合三大条件：即7座及以下乘用车；车辆使用性质登记为出租客运；安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。即使符合了这些条件，驾驶员也要按规定通过考核，合格的司机会获得预约出租汽车的《道路运输从业人员从业资格证》。这些严格的规定使网约车进入的门槛变高，一旦实施，必将对我国现有的网约车市场造成巨大的冲击。
三、网约车管理中应建立市场主导、政府监管与社会自律的合理职能划分体系
网约车运营是对传统城市公共交通的方式的巨大创新，它体现了“互联网+共享经济+共享交通”的知识经济时代的创新元素，可以说，以滴滴、优步为代表的网约车不但是现有城市公共交通的补充，将来也会为公民的出行提供更多有效、经济和便捷的选择。
网约车的出现和发展恰恰体现出了市场以经济规律为杠杆，发挥对社会资源的有效配置。同时在运营过程中，各网约车平台以大数据为技术手段，实现了运营过程的监控和服务质量的反馈。另外，以共享经济来实现共享交通，不但可以有效利用现有私家车的闲置资源，有利于解决现阶段我国各大城市普通存在的城市公众交通。最后，网约车通过市场价格细化出行选择，给予了公民更加个性化的出行方式选择。
但是通过对网约车运营实践的研究，我们也不难发现，这股新兴的市场力量也存在一些问题，需要政府的监管。为更好的保障公民与消费者的利益，政府对于网约车管理的治理工具的选择应该更多的体现社会控制，尤其是有关网约车运营中的安全水平及污染控制等加强监管。而对网约车进入门槛和价格制定还是应该遵循市场的经济规律，让市场来调节，让公民用脚来投票。
最后，在网约车管理体系中还有一股力量需要我们加以合理利用，那就是行业协会的自治和自律机制。如近期在广州网约车政策的征求意见中，广东省、市三家汽车业协会共同向广州市交委递交了意见，建议降低网约车的入行门槛，放宽私家车合乘限制。这些行业协会能够出面参与协商，为网约车积极争取权益,在一定程度上体现了行业自我治理的积极意义。
因此，现阶段我国政府对于网约车管理的职能定位既要缩小权力管控的范围，同时也要增强公共服务的供给能力，更要在培育社会力量的发展过程中尝试以协商、妥协、合作的方式来维系公共秩序，而不是简单以行政权力进行干预和管制。
参考文献
[1]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001
[2]吴琼恩.公共行政学[M].北京大学出版社，2006:223
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