我国社会工作人才评价的制度探索_人力资源管理论文

章长城华中科技大学公共管理学院博士生/中南民族大学民族学与社会学学院副教授

课题：教育部人文社会科学研究项目“社会工作人才评价的制度安排研究”[10YJC840096]。

摘要：我国的社会工作人才评价制度包括职业资格认证制度、职称职级管理制度、行业协会自律评价制度、岗位评价制度、第三方评估制度等，其制度体系的建立与完善先后经历了早期探索阶段、制度创立阶段、制度运行阶段、制度调整阶段，形成了人才评价制度的双轨模式。

关键词：社会工作人才评价职业水平考试

党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略决策，强调要建立健全以“培养、评价、使用、激励”为主要内容的社会工作制度。

社会工作制度建设是社会工作专业化、职业化的保障与标志，而社会工作人才评价制度是社会工作制度建设中不可或缺的一环。

一、社会工作人才评价制度的构成要素

社会工作人才评价是一项系统工程，其构成要素主要有：

1.社会工作者职业资格认证

职业资格认证是劳动就业制度的一项重要内容，它具体是指按照国家或行业协会制定的任职资格条件或职业技能标准，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应的执业资格和权限。社会工作者职业资格认证是国家对社会工作从业者的准入控制，是广大社会工作者从事社会工作的标准、依据和凭证。法利就曾指出：“一个领域的工作要成为羽翼丰满的专业,几乎不可避免地要有某种形式的正规管制和在执业时申领执照。”

2.社会工作者职称职级管理

职称体系，属于升迁渠道和职业生涯发展问题。职业生涯发展是指社会工作者个人的职业规划，通常是指在管理者的协助下，将社会工作作为事业目标，尽可能发挥技能和潜力，获得理想的事业前程，从而达到“自我实现”。社会工作是一个用生命影响生命的工作，建立职称职级体系，使社会工作者有合理的晋升渠道，有利于肯定其社会贡献，维持工作意愿；有利于彰显其工作成就，减少职业倦怠感。

3.社会工作者行业协会自律评价

作为从事社会公益服务的行业之一，社会工作和其他职业一样，有自己的行业规范与守则，用来规范成员的行为，提升社会服务的质量，同时也是评价和考核成员的一个标准，是构建社会工作者评价制度一个重要方面，其内容主要体现在《社会工作伦理守则》中，是社会工作的行为规范和评价指标之一。

4.社会工作者岗位评价

社会工作者岗位在层次上分为服务岗位与管理岗位，前者指“一线提供直接服务的岗位”，后者指“人员和项目管理的岗位”。社会工作岗位评价主要包括从事社会工作专业岗位的准入评价和过程评价两部分，岗位评价的重点是服务对象的需求满意度评价。在社会工作服务过程中，通过对服务对象的需求满意度评价，不仅有利于了解服务提供情况，为提高服务效果提供参考，还可以对社会工作服务进行查漏补缺，及时发现服务存在的不足，进一步规范和完善社会工作服务行为，提升社会工作服务水平，促进社会工作的专业化和有序发展。

5.社会工作者第三方评估

第三方是指处于第一方——被评对象和第二方——案主(服务对象)之外的一方，由于“第三方”与“第一方”、“第二方”都既不具有任何行政隶属关系，也不具有任何利益关系，所以一般也会被称为“独立第三方”。在政府购买社会工作服务的过程中，与政府主管部门和社工机构商谈协商的情况不同，引入第三方进行考核评估避免了政府既做运动员又做裁判员的尴尬，也有利于社会工作机构的发展，提升社会工作者的服务效果。

二、社会工作人才评价制度的探索历程

1.早期探索阶段

我国自上个世纪50年代中期开始实施工人技术等级考核制度。这个制度过去主要在企业内部运行，达20年之久。1992年中共“十四大”确立实行市场经济体制后，技术等级考核制度开始向国家职业资格制度转型。1993年，劳动部发布《职业技能鉴定规定》，1994年3月，劳动部、人事部联合颁发《职业资格证书规定》。至此，职业资格证书制度开始启动。我国自1993年推行职业资格证书制度以来，已初步建立起职业资格证书制度的法律法规和工作体系。

2003年上海市率先建立了社会工作者职业资格制度。同年，江苏省建立了社会工作者水平等级考试制度，浙江省建立了社会工作与管理岗位资格证书考试制度。北京、天津、福建、重庆、广州、宁波等城市也在社会工作职业化制度建设方面进行了探索和试点。

2003年12月出台的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，就明确提出要加强“三支人才”队伍建设，即党政人才队伍建设、企业经营管理人才队伍建设和专业技术人才队伍建设。这个文件为后来将社会工作证照纳入专业技术人员系列管理提供了部分政策依据。

2.制度创立阶段

2004年6月15日，劳动和社会保障部（现人力资源和社会保障部）颁布了《社会工作国家职业标准》，从工作标准角度规定了社会工作这个职业的工作要求、理论知识与技能操作。《社会工作者》职业共设四个等级，分别为：社会工作者四级、社会工作者三级、社会工作者二级、社会工作者一级（分别相当于国家职业资格四、三、二、一级）。

2006年7月20日，人事部（现人力资源和社会保障部）、民政部联合发布了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》[国人部发〔2006〕71号]，从适用范围、职业性质、职业水平级别、考试组织实施等方面，对我国社会工作者职业水平评价和助理社会工作师、社会工作师职业水平考试考务工作做了规定。这两个文件首次将社会工作者职业水平评价制度纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划，标志着我国在建立社会工作者的职业资格认证制度方面迈出了重大的一步。

2006年10月8日至11日，党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略决策，并要求“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障”。

2007年2月15日，民政部下发《民政部关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》民办函〔2007〕50号，计划从2007年开始，集中2年左右的时间，通过在社会福利、社会救助、社区建设、残障康复、优抚安置、社会公益类民间组织和家庭生活服务等领域进行试点，普及社会工作知识，储备社会工作人才，明确社会工作岗位，积累社会工作人才评价经验，为中央有关部门制定和完善社会工作人才队伍建设政策法规提供依据，为民政系统和民政范围全面推进社会工作人才队伍建设创造条件。

3.制度运行阶段

2008年6月28日-29日，全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试如期开考，全国共有13.3万名考生报名参加此次考试。

2008年9月，全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试成绩公布，首批助理社会工作师、社会工作师诞生。共有24191人通过考试，其中，20086人获得助理社会工作师职业水平证书，4105人获得社会工作师职业水平证书。

2009年4月8日，民政部印发《社会工作者职业水平证书登记办法》（民发［2009］44号），开始对取得社会工作者职业水平证书的人员进行登记。2009年9月7日，民政部印发《社会工作者继续教育办法》（民发〔2009〕123号），要求助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师必须接受继续教育，在申请社会工作者职业水平证书再登记时提交有效的继续教育证明。

2010年6月6日，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》全文发布，该纲要是我国第一个中长期人才发展规划。规划提出要统筹推进各类人才队伍建设，包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才和社会工作人才六支人才队伍建设。到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人。

2011年10月13日，中央十八部委联合印发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，意见提出：“建立健全社会工作专业人才评价制度。建立以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，科学化、社会化的社会工作专业人才评价机制。完善社会工作专业人才职业水平评价制度，将取得职业水平证书的社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围。支持城乡基层居（村）民自治组织、社区服务组织、公益服务类事业单位、公益慈善类社会组织、基层社会服务部门相关人员参加社会工作专业人才职业水平考试，不断提高职业素质和专业水平。鼓励用人单位根据工作需要聘用持有职业水平证书的社会工作专业人才。”

据民政部统计，目前全国有310所高校招收社会工作专业本科学生、70余所高职高专学校招收社会工作专科学生、104所高校（研究机构）招收社会工作专业硕士学生，每年社会工作专业毕业学生近3万人。截至2014年底，各地在相关事业单位、城乡社区、社会组织开发设置了11.39万个社会工作专业岗位，比2013年增长37.5%；扶持发展了3522家民办社会工作服务机构，比2013年增长43.6%，其中广东民办社会工作服务机构达770家，浙江、四川民办社工服务机构数量突破400家，社会工作专业人才就业平台正不断扩大。2014年，我国参加社会工作者职业水平考试人数首次突破20万。截至2014年底，全国持证上岗的社会工作者(助理社会工作师和社会工作师)已达15.9万人，比2013年增长29.1%。各方面社会工作专业人才数量突破40万人。

4.制度调整阶段

根据党的十八大和十八届二中全会精神，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14日批准通过。《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出：“减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定。”

目前我国的职业资格分为两类：一类是准入类职业资格，具有行政许可性质，根据有关法律、行政法规和国务院决定设置，如律师资格证书、教师资格证书。另一类是水平评价类职业资格，不具有行政许可性质，是面向社会提供的人才评价服务。根据人社部《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》（人社部发〔2014〕53号），准入类，将取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的职业资格，其中部分转为水平评价类，有法律依据的准入类许可如果与安全等并不密切，今后也可能取消。水平类，取消政府部门和全国性协会、学会自行设置的职业资格，确有必要保留的，经批准后纳入国家统一管理。

《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》（人社部发〔2014〕53号）在第三条中明确提出：“推进行业协会、学会有序承接水平评价类职业资格具体认定工作。水平评价类职业资格由国务院部门依法制订职业标准或评价规范，按照有序承接、规范管理、平稳过渡的原则，具体认定工作逐步由有关行业协会、学会承担。……国务院人力资源社会保障部门会同国务院相关行业主管部门，做好行业协会、学会认定水平评价类职业资格的监督指导工作，制定行业协会、学会有序承接水平评价类职业资格具体认定工作的管理办法。”根据该文件精神，2015年5月22日，经国务院批准，民政部登记注册，社会工作领域的国家一级学术团体——中国社会工作学会在北京正式成立。学会章程明确规定的工作内容主要包括：组织会员开展社会工作研究、交流与合作，承接全国社会工作者职业水平评价相关工作，承接全国社会工作标准化技术委员会秘书处日常工作，面向社会开展社会工作服务评估等。

三、社会工作人才评价制度的双轨模式

人力资源和社会保障部合并成立以前，主要包括人事行政部门组织的专业技术人员考试和劳动和社会保障部门组织的职业技能鉴定两大块。此外，一些发展较为成熟的专业技术行业，出于对人才的渴求，部分行业主管部门也组织了本行业的认证考试，还有的自主从国外引进认证考试体系。从我国内地社会工作人才评价的制度体系来看，存在两大体系：一是劳动和社会保障部（现人力资源和社会保障部）颁发的社会工作职业资格证书；二是人事部（现人力资源和社会保障部）与民政部联合颁发的社会工作师职业水平证书。

1.社会工作者国家职业资格鉴定

2004年6月15日，《社会工作者国家职业标准》（劳社厅发〔2004〕7号）由原劳动和社会保障部正式颁布，这是“国内社会工作职业化与专业化发展进程中的一个开创性文件，是社会工作者职业地位得以确认的重要标志”。《社会工作者国家职业标准》对社会工作者的职业名称、职业等级、考评方式、工作要求、职业道德和基础知识等提出了规范性的要求，为社会工作者的教育培训、岗位设置、考核评估、薪酬待遇等提供了依据。随着《社会工作者国家职业标准》的颁布，“社会工作者”也正式列入了《中华人民共和国职业分类大典》。

社会工作者国家职业资格考试共设四个等级，分别为：社会工作者四级（国家职业资格四级）、社会工作者三级（国家职业资格三级）、社会工作者二级（国家职业资格二级）、社会工作者一级（国家职业资格一级）。基本文化程度为大专毕业或同等学历（1959年以前出生者可放宽至中专及同等学历）。

社会工作者国家职业资格考试采用鉴定方式进行考评。鉴定方式分为理论知识考试和职业能力考核。理论知识考试采用闭卷笔试方式，职业能力考核采用面试和情景模拟等测试方式，并根据不同的社会工作服务领域增加专业知识考核（具有该服务领域知识背景或工作经验的人员免考）。理论知识考试和职业能力考核均实行百分制，成绩皆达60分以上为合格。社会工作者一级和二级还须进行综合评审。

2.社会工作者国家职业水平考试

2006年7月20日，人事部（现人力资源和社会保障部）、民政部联合发布了关于印发《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》的通知（国人部发[2006]71号），首次从国家制度上将社会工作者纳入了专业技术人才范畴，标志着我国社会工作者职业水平评价制度正式建立，为加快推进社会工作人才队伍建设提供了制度保障。

根据《社会工作者职业水平评价暂行规定》，社会工作者职业水平评价分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别。高级社会工作师职业水平评价办法另行制定。民政部负责组织专家拟定考试科目、考试大纲，组织命题，研究建立考试试题库提出考试合格标准建议。人事部负责组织专家审定考试科目、考试大纲和试题，会同民政部确定考试合格标准并对考试实施等工作进行指导、监督和检查。

社会工作者国家职业水平考试采用笔试的方式进行考评，根据《社会工作者职业水平评价暂行规定》助理社会工作师、社会工作师职业水平评价实行全国统一大纲、统一命题、统一时间、统一组织的考试制度原则上每年举行一次。根据《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》理社会工作师考试科目为《社会工作综合能力(初级)》、《社会工作实务(初级)》。社会工作师职业水平考试科目为《社会工作综合能力(中级)》、《社会工作实务(中级)》和《社会工作法规与政策》。助理社会工作师、社会工作师职业水平考试原则上每年举行一次。考点设在省会城市和直辖市的大中专院校或高考定点学校。

四、总结与评价

人事部（现人力资源和社会保障部）颁发的社会工作职业资格证书，也是制度探索的一种。不过其侧重在入职资格方面，在职业鉴定中地位设定也比较低，与普通技工等职业技能人才排在一起。从实际运行情况来看，目前仍是由各地区根据各自情况自行鉴定，截至目前也仅有上海、广州、武汉为代表的几个地区开展了鉴定工作。这虽然有利于各地因地制宜，但却无法形成统一的认证制度和体系。人事部（现人力资源和社会保障部）与民政部联合颁发的社会工作师职业水平证书将社会工作者纳入专业技术人才管理，更符合社会工作需要很强的专业背景和相关培训的行业特点，代表着中国社会工作证照制度的未来发展方向。当然，劳动和社会保障部（现人力资源和社会保障部）颁发的社会工作职业资格证书强调的是岗位资格体系，属职业技能鉴定资格证书；人事部（现人力资源和社会保障部）与民政部联合颁发的社会工作师职业水平证书强调的是专业技术体系，属专业技术人才资格证书。两套认证体系可以并存和相互补充。

2015年5月22日中国社会工作学会成立以来，社会工作者职业水平评价的具体认定工作将逐步由该学会承担，国务院人力资源和社会保障部也将会同民政部门加强宏观管理，建立退出机制，确保移交后水平评价类职业资格具体认定工作平稳有序开展。今后，政府的角色同步转换，不直接发证，而是做好监管，社会工作水平评价类职业资格证书将会像其他商品和服务一样，凭借其含金量、品牌影响力来对行业产生影响。

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