我国失地农民问题研究综述

我国失地农民问题研究综述

摘要：随着城镇化进程的加快，失地农民规模不断扩大。失地农民问题不仅是经济问题，更是政治问题和社会问题，它关系着农民的切身利益、社会的和谐稳定和社会经济的健康发展。本文对国内外关于失地农民问题的研究进行了归纳梳理，总结了失地农民权益保障制度等方面的研究进展，并结合新形势下的服务型政府构建对失地农民问题解决提出建议，对未来的研究进行了展望。
关键词：失地农民权益保障服务型政府
中国作为农业大国有着千年的传统农业历史，农业的基础地位不可撼动。农业基础地位的牢固与否，关系到人民的切身利益、社会的和谐稳定和社会经济的健康发展。在十九大报告中，习近平总书记表示，农业农村农民这“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题依旧是我国工作的重中之重。
“三农”问题归根到底还是土地问题。农民的很多切身利益与土地密不可分。但是，随着城镇化进程不断加快，城市用地不断增长，导致大量的农业用地被占用。统计数据表明，全国失地农民数量约5000多万，且每年以200万人的速度递增。如果按绝对数每年征地300万亩，全国农村人均耕地2.5亩测算，每年增加失地农民大约120万人左右。[1]根据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用了3300多万亩耕地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这也意味这失地农民的规模将不断扩大。[2]丧失土地后，农民丧失的不仅是土地权利，还有与土地相关的一系列权益。因此，失地农民的问题不仅是经济问题，更是政治问题和社会问题。在这种情况下，失地农民的问题成为我国城镇化进程中面临的重要课题，政府部门和学者对这个问题都给予了大量关注。因此，本文对国内关于失地农民的研究进行综述探讨，并结合新形势下的服务型政府构建对解决失地农民问题提出建议。
二、国内研究综述
（一）失地农民规模现状的研究综述
在失地农民规模数量方面，叶继红（2008）在研究中写到，根据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用了3300多万亩耕地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这也意味这失地农民的规模将不断扩大。据预测，到2030年我国失地农民将有现在的4000多万人增加到1.1亿人。王晓刚（2016）指出，全国失地农民数量约5000多万，且每年以200万人的速度递增。如果按绝对数每年征地300万亩，全国农村人均耕地2.5亩测算，每年增加失地农民大约120万人左右；
在失地?r民生存现状方面，廖小军（2005）指出，失地农民是现代社会城市化和工业化的最大受损者，失去土地对农民来说不仅是失去了一笔家庭财富，还失去了最基本的就业岗位、低成本的生活方式和发展方式、生存和发展的保障基础，因此许多农民在失去土地后生活说破明显下降，成为新的社会弱势群体；瞿年祥、项光勤（2015）指出由于政府安置能力有限、社会环境因素影响和农村就业培训缺乏等因素失地农民的再就业情况不容乐观，目前相当一部分失地农民处于失业或者半失业状态，是无地、无业、无保障的“三无农民”；文维（2014）认为财产权益受损、心理期待落失、子女受教育权利受歧视、就业权利缺失和社会保障不到位是失地农民现实生活所面临的状况。通过学术界对于失地农民的现状及规模的研究可以看出，失地农民的问题日益突出已经成为大家普遍重视的社会问题。
（二）失地农民安置补偿措施研究
王晓刚（2016）通过归纳整理，将当前学者研究的失地农民主要安置方式归纳为以下六种：货币补偿安置、留地安置、农转工就业安置、土地置换社会保障、土地入股型安置、异地移民安置。王晓刚（2016）通过对比各种安置补偿方式，对每一种方式的利弊进行了分析。总体而言，一些安置方式虽成效突出，如厦门“金包银”的留地安置方式，还有广东南海的土地入股型安置方式，都取得了比较好的反响，但是很多安置方式对地区的适用性差异十分明显，对于大多数地区尤其是欠发达地区无法适用。一次性货币补偿的方式仍是当前国内大部分地区所采用的安置方式。
（三）失地农民社会保障与权益保障的研究综述
1.失地农民社会保障的内容和存在问题
廖小军（2005）陈亚东（2008）严新明（2008）陈绍军（2010）等众多学者在失地农民社会保障内容的研究中，都提到了失地农民住房保障、最低生活保障、养老保障、医疗保障和就业保障等方面，因此，关于失地农民的社会保障内容，根据其它学者的研究可归纳为基本生存保障、养老保障、医疗保障和个人发展保障。明确了社会保障的内容，很多学者对当前失地农民社会保障中存在的问题进行了研究。严新明（2008）提出了当前失地农民土地发展权益缺失的问题。他提出征地过程中只对土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费做出说明，但对土地发展权的问题并未涉及，因此失地农民补偿中农地发展权益的缺失时有发生；陈玉兰（2016）认为法律法规的缺失与空白、政治权利的越位与缺位和利益驱动致使失地农民无法得到完善的社会保障；江秋凤（2017）提出农村土地制度不健全、失地农民社会保障体系不完善和保障内容不全面是失地农民权益保障中存在的主要问题。
2.失地农民权益保障实践探索
目前学术界关于失地农民权益保障的实践探索成果颇为丰富。一是探讨设计失地农民权益保障体系。郭玲霞（2014）基于失地农民可持续生计模式探讨，提出构建“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的模式，实现补偿安置、就业养老制度相统一的权益保障体系；杜伟、黄善明（2009）以土地产权制度作为前提制度，以征地及补偿制度作为核心制度，以社会保障制度作为基础制度研究建立失地农民权益保障体系。二是对各地失地农民社会保障制度进行实证研究，在分析制度政策的基础上提出完善路径。陈亚东（2008）以重庆为例，在对重庆失地农民的产生和影响进行探讨的基础上，对失地农民的土地保障制度、养老保障制度、就业保障制度、共识保险制度和社会救助制度的构建进行了研究；金晶、张兵（2010）基于江苏省16县320户失地农民安置补偿模式的调查分析，剖析不同社会保障模式存在的差异，最后提出结合失地农民意愿需求，构建多元化安置补偿模式；李小静（2016）探讨了工业、服务业发展落后的西部少数民族地区失地农民的社会保障问题，并给出相关建议。三是有针对性的对失地农民社会保障中的某一权益进行具体论证，如就业保障、养老保险和医疗保险等。袁斌、陈树文（2008）认为建立合理的失地农民养老保险制度是失地农民可持续生计的重要保障，并对失地农民养老保险制度提出建议；葛陆地（2015）认为自主创业为解决失地农民弱势地位提供了新的思路，因此，从服务型政府理念视域下提出两项策略――建立失地农民创业基地，提供专业化的创业服务和完善我国失地农民创业培训体系；四是从法学、经济学和社会学等学科对失地农民的社会保障问题进行研究。林乐芬、葛杨（2010）从福利经济学的角度对失地农民补偿问题进行理论分析，在对比分析三个样本村失地农民对补偿政策满意度、就业及适用情况和自我认知度的基础上，提出要从福利经济学的角度解决失地农民的权益保障问题；赵淑兰（2016）主张在征地过程中引入社会工作以此促进征地的合理公平公正，并就社会工作介入征地过程可能的途经进行了探讨。可以看出，目前很多学者关于失地农民保障多侧重于社会保障的实施探索，关于失地农民的权益保障也是基于社会保障的内容所提出的，完善的社会保障是失地农民权益保障的基础，但权益保障不仅仅限于社会保障的内容，失地农民权益保障，除了社会保障所保护的基本生存权益保障、就业和养老权益保障，还包括附着在土地之上的政治权益、居住生活权益和发展权益等。因此，探究农民权益保障问题，除了构建完善的社会保障制度以外，还要关注农民的其它权益问题。三、研究文献述评
国内学术界对失地农民问题具有大量的研究，涉及面广泛，其中不乏一些真知灼见并在一定程度上取得了进展，但是仍然存在一定的问题。从整体来看，失地农民的权益保障工作仍无突破性的进展，政府在施政过程中更多侧重政治职能和管理职能，普遍存在保障水平低、保障内容不全面、对失地农民的基本权益缺乏重视等特点，这是政策失灵的体现。因此，建立一个行之有效的失地农民权益保障体系，政府的定位和角色十分重要。
在党的十九大报告提到，“在中国特色社会主义新时代，要进一步?D变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”“人民满意”和“服务型”成为政府行政改革的基本方向，也为解决失地农民权益保障问题提供了有效途经。因此，解决失地农民问题应当从服务型政府视域出发，以建立人民满意的服务型政府做为核心价值和基本导向去解决失地农民权益保障问题，政府在履行政治职能和管理职能的同时，更加突出政府的服务型职能，使政府由失地政策的管理实施者变为权益保障服务者，为失地农民提供优质的公共服务，从而保障失地农民的权益；同时建立有效的农村基本公共服务供给机制，消除地区差距、城乡差距和群体差距，使失地农民共享社会发展成果；最后，政府作为公共服务和公共产品的供给主体，必须以公民本位、社会本位的价值观念为取向完善农村农民权益保障体系，根据失地农民的多元化需求调整和增加自身的公共服务供给，保证公共服务供给与失地农民需求之间的平衡，解决由于失地所带来的社会矛盾。
参考文献：
[1]王晓刚.征地补偿、技能培训与失地农民就业质量研究[M].北京：中国经济出版社，2016.
[2]叶继红.生存与适应――南京城郊失地农民生活考察[M].北京：中国经济出版社，2008.
[3]沈关宝，王慧博.解读“失地农民问题”――国内外失地农民问题研究综述[J].江西社会科学，2008（1）：186-192.
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[5]严新明.失地农民的就业和社会保障研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008.
[7]廖小军.中国失地农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005.
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[11]江秋凤.我国农村土地制度改革下的失地农民生活保障[J].农业经济，2017（7）：78-80.
[12]杜伟，黄善明.失地农民权益保障的经济学研究[M].北京：科学出版社，2009.
[13]陈亚东.失地农民社会保障制度研究――以重庆为例[M].北京：人民出版社，2008.
[14]李小静.西部少数民族地区被征地农民社会保障问题研究[J].贵州民族研究，2016（9）：56-59.
作者简介：张雯茜（1993-），女，汉族，甘肃武威人，陕西师范大学行政管理专业硕士研究生。