新时代推进国有企业内部审计发展的思考

新时代推进国有企业内部审计发展的思考

摘要：2018年5月召开的中央审计委员会第一次会议，在我国审计事业发展进程中具有划时代的里程碑意义。习总书记发表重要讲话，对新时代审计工作的职责提出了新的挑战。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，其前沿性、广泛性、基础性、连续性等特点，决定了新时代国有企业内部审计工作的价值要求。但当前国有企业内部审计还存在不少问题，与新时代下国家审计机关以及国有企业高层对内部审计的要求存在较大的差距。如何推进内部审计工作健康发展，本文建议从推动建立内部审计的刚性约束和治理机制、推动内部审计与国家审计分工协作等四个方面改进。
关键词：新时代；国有企业；内部审计
审计是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十九大对改革审计管理体制作出了决策安排。2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议，是中国审计事业发展的具有划时代意义的里程碑。习总书记发表重要讲话，深刻阐述了审计工作的一系列根本性、方向性、全局性问题，指出了新时代审计事业的发展方向，为新时代审计工作提供了遵循，也对各级审计部门履行新时代审计工作的职责提出了新的挑战。
一、新时代对国有企业内部审计的价值要求
近年来，中办、国办先后出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于审计全覆盖的实施意见》、《关于深化国有企业和国有资本审计的若干意见》等文件，全面规划和部署了完善国有企业和国有资本审计制度，对审计机关提出了新的要求。《实施意见》明确，全面贯彻落实党的十九大精神，围绕协调推进‘四个全面’战略布局、统筹推进“五位一体”总体布局，依法全面履行审计监督职责，对国有企业、国有资本和国有企业领导人员履行经济责任情况实施审计全覆盖，推动审计发现的问题整改和问责到位，坚定不移把国有企业做大做优做强。
要全面贯彻落实党中央、国务院的决策安排，仅靠人员较少的国家审计机关去单打独斗明显不具有可行性，客观需要整合审计资源，建立健全与审计全覆盖相配套的工作机制。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分，具有前沿性、广泛性、基础性、连续性等特点，决定了新时代国有企业内部审计工作的价值要求。新时代国有企业内部审计要重点提高审计总体能力、质量、效率、效果，深刻认识国家审计与内部审计协调发展的重要意义；要重点推进审计全覆盖，建立“大审计监督体系”，充分发挥内部审计在加强权力制约、构筑惩防体系、减少监督盲区等方面的增强监督合力作用；要重点推动市场经济健康发展和高质量发展，充分发挥内部审计在促进被审计单位规范内部管理、完善内部控制、防范风险和提质增效中的基础性、源头性自我监管作用。
二、国有企业内部审计存在的问题
我国国有企业内部审计大都是在国家审计机关主导下建立和发展起来的，经过十多年的发展，在许多能够独立开展内部审计的单位，内部审计机构通过开展财务审计、内控审计、内管干部经济责任审计、重大建设项目审计等对经济社会发展发挥了服务与保障作用。但与国外同行业比较，我国内部审计还处于起步阶段，从业人员较少，内审环境不理想，内审制度不完善，审计覆盖率低，与新时代下国家审计机关以及国有企业高层对内部审计的要求存在较大的差距。
（一）领导未真正重视，内审机构也不健全
对于内部审计工作，国有企业高管和上级审计机关均有责任促进其健康发展。《审计署关于内部审计工作的规定》（2018版）第4条，虽对内部审计工作的领导体制、职责权限等作出规定，但并不是“必须”的刚性规定，而是“应当”并给予了“结合本单位实际情况”的自由裁量权。由于国有企业内部审计制度在县、区级层面约束机制的缺失，加之部分企业主要领导对内部审计有“监督是自找麻烦”或“内部审计就是摆设”的观念，导致有的单位以编制、人员和经费受限为由，回避建立内审机构；有的单位将内部审计与财务、法务、纪检等职能合并放在一起，建立了非专职的内审机构，审计人员经常要兼任纪检、信访等临时性工作，审计职能被弱化；有的单位建立了专职内审机构，但人员配备长期不满3人，因此开展的审计项目不多，审计覆盖率低。
《审计署关于内部审计工作的规定》（2018版）第23条，对审计机关应当对内部审计业务指导与监督的职责作出了明确，但实际工作中往往是力从不心。一方面审计机关内部没有独立的内审机构指导监督部门，这方面的职能一般由经济责任审计处室兼任，而近年来国家审计机关的任务繁重，人员较少，客观上导致对内部审计工作无暇顾及，即使开展也只是一年两次业务培训，存在审计指导和监督不力的现象。另一方面内部审计涉及多种行业、不同专业领域、数量也多，使得审计机关难以有针对性地开展指导监督。
（二）内审机构的独立性和权威性得不到保障
《审计署关于内部审计工作的规定》（2018版）第6条要求，内审机构应当在单位主要负责人直接领导下开展工作。但目前许多国有企业的主要负责人对内审工作的认识不足，导致在领导班子分工时将审计工作交由副总经理、总会计师等高管领导。同时，大部分国有企业将内审机构与其他部门平行设置，这种设置形式进一步弱化了内审机构的独立性和权威性。2018年3月起施行的新规第五条，虽指出审计人员不得参与可能影响独立、客观性的工作，但由于内审机构的地位不高、话语权不足，在??际工作中往往因高管干预、利益关系制约而不能独立、客观、理想地开展工作。
（三）现有专业人员不能与审计全覆盖的要求相匹配
大型国有企业内部审计的种类较多、工作量大，对审计人员的业务能力要求较高。笔者所在企业为区级投融资平台，下属控股、参股企业数量众多，行业涉及房地产开发、物流、公交、水务、酒店、物业等各种门类。由于专业人员数量不足，人员的专业知识也相对有限，能够承担的审计项目与上级审计机关要求的审计全覆盖的要求存在一定差距，如企业财务审计、内部控制审计、经济责任审计上年实施项目不足10个，固定资产投资审计上年实施项目累计投资额不足2亿元，审计对象的覆盖率为40%。这种情况长期存在，一方面造成部分下属二、三级单位成为内部审计监管盲区，内部管理问题较多，有的单位甚至出现群众举报违法违规问题被移送纪检检察机关立案调查处理。另一方面，内审机构积压的审计项目较多，外部人员常常抱怨审计效率太低，审计人员普遍感到工作负荷过大，缺乏良好的审计工作环境。（四）审计内容与新时代国企审计工作要求存在差距
2018年4月，江苏省委办公厅出台“贯彻落实深化国有企业和国有资本审计监督实施意见”，要求全省审计机关从五个方面实施精准审计，内部审计机构要配合审计机关开展工作，同时加强对二级以下单位、境外国有资产的审计监督和企业内管干部的经济责任审计工作。但从实际情况来看，审计内容虽然已有转型的趋势，但大部分企业还主要集中在财务收支、基本建设、经济责任等传统审计领域，投资并购、风险管理、信息系统审计等现代管理审计项目开展不多，质量也有待提高。导致这一问题的根源是内部审计人员的知识结构、专业结构相对单一，对现代管理知识匮乏，与新时代、大数据的要求不相适应，难以承担创新项目，作出有效的审计分析、评价和管理整改建议。
（五）审计结果运用的效果不明显
虽然内部审计结果的重要性在各级政府出台的意见中被反复强调，但因一些单位领导观念上的不重视，意见在基层执行过程中出现“肠梗阻”，表现为对内审报告指出的问题不重视，对问题的整改效果也不理想，有的单位仅是就具体问题整改，未举一反三，从源头堵塞漏洞，有的单位主观上进行“选择性整改”，对较难整改的问题总是以历史形成、体制机制为由找借口，而内部审计的建议因不具有强制性、权威性，导致经常开展内部审计，但各种管理问题仍然存在的情况。审计整改是审计成果转化利用的重要环节，审计整改除了被审计单位是责任主体外，国资、审计、人事、纪检等部门都应各司其职，合力推动审计整改。但在实际工作中，推动审计整改往往是内部审计机构单打独斗，其他部门未给予积极的支持与帮助，推动审计整改的力量薄弱，效果不明显。
三、新时代国有企业内部审计发展的建议
《审计法》第29条规定：“国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，应当接受审计机关的业务指导和监督。”经济新常态下，从国家治理角度，内部审计是国家审计的有益补充，在顶层设计上要实行点、线、面一体化整体审计监督，完善内部审计的法律依据，在内审工作的指导和监督上多投入，确保国有企业审计全覆盖目标的顺利实现。
（一）推动建立内部审计的刚性约束和治理机制
推进审计全覆盖，打造“大审计监督体系”，需要审计机关与各地区、各部门、各单位达成共识。一是国家审计机关与有关政府部门加强沟通与合作，积极有为。如与国资等部门联合发文《关于进一步加强国有企业内部审计工作的通知》，指导国有企业制定和完善内部审计工作的制度和规划，制订简易可行的内部审计工作标准，督促企业主要负责人重视内部审计组织建设，建立健全内部审计制度，加强和完善内部监督机制。建议国资部门将是否建立健全内部审计制度，设置内审机构和配置应有的人员，作为考核国有企业内部约束和治理机制是否完善的重要内容，作为绩效考评的依据。二是审计机关要积极推动国有企业健全保障内部审计独立性的领导机制，要求由单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导，建立总审计师制度，保障内部审计机构和人员履职和独立开展工作所必需的条件和权限，解决内审工作中遇到的困难和问题。
（二）推动内部审计队伍建设和能力提升
国家审计机关要帮助企业内审机构多方沟通，配备一定数量满足企业审计发展形势需要的审计人员，招收企业管理、计算机等专业人员充实审计队伍。尝试建立社会中介机构审计专家库制度，吸纳社会审计优秀人才参与企业内部审计，学习社会审计好的经验和做法，以提高内审人员的业务水平和实务质量。国家审计机关应积极搭建内部审计与国家审计交流平台，以内部审计人员的需求出发，以提高内审人员的能力和水平为核心，经常性组织有针对性的审计业务交流活动，在内部审计计划制订、工作程序规范化、业务质量提升等方面加强指导，促进内部审计工作发挥更大作用。
（三）推动内部审计与国家审计分工协作
审计机关可以探索推进资源统筹、互为一体的“大审计”监督格局，试点“风险清单督导”协同方式，利用见多识广的优势，按行业或分领域梳理审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，定期编制“风险清单”，指导国有企业内审机构按清单内容制定审计计划，起到“以点促面”及预警预防的效果。内部审计机构在确定审计项目时，应以提高组织运行质量和经济效益为目标，关注发展方向、集团管控、购销管理、固定资产投资、工程承包、产权转让、投资并购、资金管理、风险管理等权力集中、资金密集、资产聚集部门和岗位的监督、评价与建议。发挥内部审计的价值增值作用，开展绩效审计、风险管理审计；发挥内部审计保障科学决策作用，开展对重大决策事项合规、项目实施规范和效果审计；发挥内部审计对权力制约作用，关注违法违纪问题、损失浪费问题，协助纪检部门推进国有企业反腐倡廉建设。
（四）推动审计结果有效运用
审计结果有效运用是内部审计取得成效的最后一公里，也是证明审计有效性的关键环节。笔者认为要保障审计结果得到有效运用，从制度层面，县区级审计机关应会同国资部门认真贯彻执行新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，建立内部审计发现问题整改机制、重大违纪违法问题线索移送机制等，并将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、??惩干部和相关决策的重要依据，充分利用内部审计成果，发挥审计监督的整体效能。从企业层面，应提高内部审计报告的质量，做好各类结论性文书的编制，规范格式、内容、重点、写法以及报送范围和方式等，提高审计报告的全面性、客观性和准确性；归纳总结同一类别的共性问题，提出体制、机制层面的审计建议，提升审计成果的质量；成立由国资、审计、人事、纪检等外部门参与的推进整改工作小组，打“组合拳”，加强对被审计单位的整改落实情况的跟踪检查，着力揭示整改不力、屡审屡犯等问题，扩大审计成效；必要时形成专报，报党委经营班子，促进相关制度完善，服务领导宏观决策，在新形势下有效实现“围绕中心，服务改革发展”的目的。
天下无易事，有恒者得之。随着《审计署关于内部审计工作的规定》的发布与实施，内部审计工作进入了新时代。我们要以此为契机，提高站位，主动作为，肩负起推进内部审计工作健康发展的使命担当，规范内部管理、完善内部控制、防范风险、提质增效，为国有企业的健康发展保驾护航。