一、城乡居民养老保险基金统筹存在的问题
目前，我国城乡居民养老保险金统筹存在许多难题：第一，养老金统筹层次低。新农保、城居保规定：试点阶段，基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。统筹城乡居民社会养老保险试点阶段，基金暂实行县级统筹管理，待条件成熟时，逐步过度为市级统筹管理。目前，陕西城乡居民社会养老保险基金统筹除延安市实行市级财政统筹外，其它县（市、区）仍实行县级管理，养老基金统筹层次低。
第二，养老金统筹补贴少。2011年7月1日起，陕西省对城乡居民个人缴费档次统一调整为每年100-1500元11个档次，参保人可自主选择缴费档次，缴费补贴标准统一调整为：缴费200元以下档次的，政府补贴为每人每年30元；缴费300元的，补贴为40元；缴费为400元以上（含400元）档次的，每提高一个档次，补贴在40元基础上分别增加5元，最高补贴标准为80元。陕西城乡居民在参保试点实施过程中，多数城乡居民选择了最低档次参保缴费，政府补贴少。经调查，认为社会养老保障资金统筹中，政府补贴少的占80.7%，排为首位。
第三，养老金统筹渠道窄。由于我国不同地区经济发展不平衡，多数居民收入偏低导致个人缴费选择最低档次，多数乡镇集体经济空白无力，居民养老保险基金统筹主要来源于各级政府筹资，基金统筹渠道窄。陕西是经济不发达的内陆省份，由县（市、区）政府推动实施新农保、城居保及统筹城乡居民养老保险，多数县（市、区）以农业生产经营为主，贫困县数量多，居民养老保险基金主要来源于政府筹资，养老基金筹集渠道单一。经调查，认为社会养老保障资金统筹渠道窄的占35.8%。
第四，养老金保值增值难。我国新农保、城居保及统筹城乡居民社会养老保险在试点阶段实行县级管理，绝第一论文网专业提供论文代写、代写论文的服务，欢迎光临www.001lunwen.com大多数县级管理部门将养老基金存入很行或购买少量国债，使养老基金大量缩水。中国社会科学院研究员、世界社保研究中心主任郑秉文认为，“近年来，养老基金规模越来越大，但由于缺乏投资运营渠道，绝大多数按规定存银行或买少量国债，在扣除通货膨胀后，基金实际贬值缩水。”[1]浙江大学教授米红认为，“以县为单位进行试点，资金统筹也以县为单位……。一方面，以县为单位进行统筹难以保证资金安全；另一方面，也难以实现资金的保值增值。”[2]
二、城乡居民养老保险基金统筹难题的根源
城乡居民养老保险基金统筹难题形成的根源在于：
第一，地区居民收入差距过大。2011年陕西城镇居民人均可支配收入由高到低排名为：雁塔区、碑林区、莲湖区、阎良区、神木县、未央区、杨陵区、府谷县，其收入在27700-25400元之间。2011年陕西农村居民人均纯收入排在前5位的区县是：雁塔区、未央区、阎良区、灞桥区、神木县，其收入在12600-10800元之间，均突破万元大关；农村居民人均纯收入排在后6位的区县是柞水县、商州区、丹凤县、商南县、镇巴县、佛坪县，其收入在4600-4700元之间，其中柞水县农村居民人均纯收入最低，是雁塔区城镇居民人均可支配收入的1/6。不同地区居民收入高低、城乡居民收入差距等因素，直接影响到城乡居民养老保险缴费档次的选择，城乡居民收入偏低是制约居民养老保险基金统筹的重要因素。
第二，政府补贴和集体补助少。一般来说，地区资源丰富、交通便利、市场机制运作好的地区，经济发展快，政府财力雄厚，养老保障基金筹集难度小。相反，地区资源贫乏、交通不发达，市场发育缓慢，经济发展滞后，政府财政支持力小，养老保障基金筹集难度大。陕西省总体上经济不够发达，各地财政对居民养老支持力小。改革开放初，我国乡镇企业异军突起，随着市场经济不断发展，乡镇企业走入低谷，许多乡镇企业破产倒闭，集体补助政策难以落到实处。陕西许多县仍是国家级贫困县，农村集体经济空白，土地资源十分贫乏，农民主要依靠进城务工获得收入，其参保积极性不高。
第三，资本投入和社会捐献不足。我国社会养老保障服务事业发展起步晚，它具有“公益性、全面服务性和高风险性。入住养老机构的老人平均年龄较大，年龄增长，自然衰老使老年人成为意外事件、伤害、疾病突发死亡的高危人群。此外，养老服务业又是一个投资大、回报周期长、市场竞争激烈的高风险行业。”[3]这些行业特点决定了社会资本投入严重不足，尽管政府采取了多元化激励扶持政策，但社会资本投入规模小。另外，我国正处于社会主义初级阶段，人们的思想境界有待提高，尤其是一些先富者对社会福利事业认识不足，导致社会福利事业发展滞后，社会养老保障服务难以满足老年人的实际需求。
第四第一论文网专业提供论文代写、代写论文的服务，欢迎光临www.001lunwen.com，居民消费支出增长过快。目前，先富者先富的战略目标已经实现，先富者带动后富者面临着严峻考验。一方面，先富者拥有巨额资本、先进的管理经验、丰富的社会资源等优势条件，不仅能带来高额生产经营利润，而且其消费基金的快速膨胀必然带动房屋、教育、医疗等费用不断攀升，甚至导致生活资料价格飞涨，使居民生活消费支出增长过快。另一方面，劳动力价格（价值）增长远落后于资本增值速度，普通劳动者收入普遍偏低，没有多少余钱缴纳养老保险金。如“目前的用人单位缴20%，劳动者缴8%的社会统筹与个人帐户相结合的企业职工基本养老保险制度，相当数量的农民工参保积极性不高。在实践中有农民工为了减少支出，不愿参加养老保险等社会保险的情况，甚至即便参加了养老保险，每年春节前农民工退保的现象也比较突出”。[4]
第五，基金投资运营渠道不畅。目前，我国现行财政制度还是“分灶吃饭”的体制，真正实现省级统筹的省（市、区）不多，加之地区社会经济发展水平差异大，使居民养老保险全国统筹难度大，省市统筹缺乏必要条件，只能由县级试点实施、县级管理。新农保、城居保及统筹城乡居民养老保险基金实行县级管理体制，不仅将养老保障基金分割成无数个“碎片化”状态，使养老基金难以集中形成一定规模，不利于养老基金投资运营，难以保值增值。而且县级基金管理部门将养老基金存入银行或购买少量国债获取利息收入，随着通货膨胀率快速上升，银行利息率下调或变化甚微，导致养老基金大量缩水。同时，县级基金管理部门领导思想观念保守、专业化投资运营人才缺乏等因素，使基金保值增值难。经调查，认为社会养老保障资金保值增值难的占30.3%。
三、城乡居民养老保障资金统筹的路径选择
1、完善最低生活保障制度，增加低收入群体保障性收入
应根据国家财富增长比例，结合城乡居民生活实际，完善城乡居民最低生活保障制度，实现发展成果由人民共享。全国人大应出台有关法律，明确规定：按照小康社会人民生活水平标准，将国民生产总值的一定比例作为城乡居民最低生活保障资金，由中央财政根据各省（市、区）城乡居民最低生活保障人群数量实数划第一论文网专业提供论文代写、代写论文的服务，欢迎光临www.001lunwen.com拨。省级政府将城乡居民最低生活保障资金分为老年人最低生活保障资金和非老年人最低生活保障资金，分别用于解决城乡老年居民养老保障问题和非老年居民最低生活保障问题。城乡居民养老保障资金筹集责任：除集体（社区）、个人（家庭）各承担养老保障费用总额四分之一外，政府应承担保费总额二分之一。对于因疾病、天灾人祸、矿井事故、痴呆傻、失能、半失能等致贫者，由非老年人最低社会保障资金解决其基本生活问题。随着新出台的城乡居民最低生活保障资金制度实施，城乡居民社会保障水平提高，现行城乡居民最低生活保障制度与城乡居民养老保障制度合并实施。
2、深化公共财政体制改革，增强政府养老筹资主体责任
我国长期沿用了计划经济体制下的财政管理体制，将财政主要用于国有垄断性行业的投资运营，导致社会建设资金十分紧张。对此，要依据全国人大立法精神，按照小康社会人民生活标准，科学预算社会建设资金，大力支持贫穷省（区）社会建设。地方财政要科学安排中央财政下拨的各项社会建设资金，要根据上年度收入状况确定一定比例的社会建设资金，主要用于城乡居民最低生活保障、社会救济等。建议征收遗产税、房产税等，将其一定比例的税收作为社会保障资金，主要用于城乡居民最低生活保障、社会救济等。从个人所得税、垄断行业利润中提取适当比例，用于城乡居民养老保障基金积累。各省（市、区）要深入各地调查研究，确定各县（市、区）城乡居民最低生活保障线，并在本省内公布实施。县级民政部门负责辖区城乡居民低保享受人员的资格审核、统计、上报等事宜，省级财政部门根据民政部门提供的数据信息，向市级财政部门下拨居民最低生活保障资金，由金融机构分片打入个人帐户。
3、增强社会主体筹资责任，做实居民养老保险个人帐户
目前，绝大多数农村集体经济空白无力，城镇社区经济来源不足，导致城乡居民养老保障资金严重短缺。对此，要想方设法挖掘集体社区潜在资源，努力解决集体社区养老保障资金短缺问题。有些村庄周围自然风景美丽，气候适宜，可开发为旅游度假村，吸引城市游客前来旅游度假。有些村庄周围有温泉、喷泉等地下天然资源，要加大开发力度，使其成为村集体经济收入的重要来源。城市社区要重视门面房、停车场等资源开发利用，将其部分收入用于社区居民养老保障服务补助资金。新建社区要科学规划停车场、私人车位，将私人车位拍卖给社区车主，将其部分收入用于社区养老保障补助资金。老社区可建立地下车库、私人车位，将其拍卖给社区车主，将部分收入用于社区养老保障补助资金。要在相关法律中明确规定子女、第一论文网专业提供论文代写、代写论文的服务，欢迎光临www.001lunwen.com近亲属的养老强制责任，将子女对待、孝敬老人及养老表现作为遗产分割的重要依据。要鼓励亲朋好友、贤达人士、经济组织、社会公益组织等个人团体，积极为经济困难老人捐赠，政府要加大养老保险缴费补贴力度，切实体现缴费多、补贴多、享受待遇高的精神。
4、适时调整养老保险待遇，确保城乡居民基本生活水准
目前，城居保、新农保及统筹城乡养老保险已实行全覆盖，但总体上保障水平低。对此，各级政府要根据当地经济发展状况、物价水平、财政承担能力和低保等保障标准，适时调整城乡居民养老保险待遇。地方政府应根据本地经济发展状况、物价水平等因素，定期调整城乡居民养老保障待遇、经济困难群体救助标准、最低生活保障待遇等，确保城乡居民基本生活水准。由于不同地区经济发展不平衡、人口基数类别不同、基础条件差别较大等因素，允许不同地区城乡居民享受养老保险待遇不同，经济条件好的地区居民享受待遇高，经济条件差的地区居民享受待遇低，但原则上养老保障待遇不低于当地城乡居民最低生活保障线，上不封顶，下有底限。不同地区可根据本地实际，对老年居民不同年龄段，增加老年补贴资金，缓解高龄老人生活压力，解决其实际困难。
5、拓宽养老基金投资渠道，确保养老基金安全保值增值
全国人大应出台社会保障基金投资运营相关法律，为养老保障基金投资运营正常化提供制度支撑，消除资金投资管理主体的思想顾虑。政府有关管理部门依法委托专业机构投资运营养老保障基金，在确保安全前提下使养老保障基金保值增值。鉴于目前养老保险基金县级管理局面，形成无数“碎片化”状态，一方面提高城乡居民养老保障层次，在实施步骤上先实现市级统筹，再实现省级统筹，最后实现全国统筹目标，将养老保险基金形成一定规模，委托专业机构投资运营。另一方面，在现有县级管理体制下，可由市级管第一论文网专业提供论文代写、代写论文的服务，欢迎光临www.001lunwen.com理部门将养老保险基金余额上解市级基金管理部门，由市级基金管理部门委托专业机构投资运营。在养老保障基金的投资方向上，要坚持安全性、赢利性、流动性及社会效益等投资原则，要将养老保障基金投资的安全性、赢利性和流动性统筹兼顾，长期性投资项目与短期或中期投资项目相配套，在安全前提下使养老基金投资赢利最大化。
【参考文献】
[1]苏琳，何川.养老金如何保值增值[N].经济日报，2011.6.23（05）.
[2]徐博，张晓松.中国织世界最大养老保障网[N].中国青年报，2012.10.12（06）.
[3]张增芳.老龄化背景下机构养老的供需矛盾及发展思路——基于西安市的数据分析[J].西北大学学报，2012（5）.
[4]陈培勇.对完善中国养老保险法律的思考与建议[J].中国金融，2010（17）.
【作者简介】
李昌和（1965-）男，陕西山阳人，副教授，研究方向：社会保障和马克思主义中国化.
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