般认为，公共产品是为了满足公共利益需要由政府部门提供的产品，既包括有形的物质产品，也包括无形的公共服务。由于公共产品具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性特征，导致其总是处于供不应求的短缺状态。近年来，各地尝试通过市场化运作方式增加公共产品供给，缓解其供求矛盾，积累了不少经验，同时也存在一些亟待解决的问题。
几年前，笔者以南京秦淮河环境综合治理项目为例，对公共产品市场化运作问题做过一些探讨。本文以党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神为指导，进一步解剖这一典型案例，希望能举一反三，引起更多的思考。
一、公共产品市场化运作的有益尝试
1.背景介绍。秦淮河是南京的母亲河，也是“六朝古都”历史文化的长廊。作为南京的护城河即外秦淮河，历史上，长期以行洪、排污和航运为主要功能。上世纪80年代以后，河道两岸出现了大量违章搭建和污染企业，生活污水和工业污水直接排入河道，使秦淮河水体受到严重污染，沿河环境脏乱差。随着南京河西新区的开发，昔日的护城河逐步成为城中之河，市民百姓、专家学者对治理秦淮河污染的呼声越来越高。
治理污染、提升景观、改善居住环境、建设休闲健身设施是典型的公共产品，应当由政府部门来提供。这方面的投入不仅没有任何经济回报，而且所需资金数额巨大。据当时调研测算，环境整治一期工程（从运粮河口至三汊河口约16km）需投入资金30亿元以上，主要用于移民安置、搬迁污染企业、水利工程、景观工程等项目建设。要在短短三年左右时间完成这么大的投资规模，靠政府财政资金直接投入显然是不现实的。
在经营城市理念指导下，2002年，南京市进行资产资源整合，陆续组建了国资集团、交通集团、土地储备中心、城建集团等政府融资平台。其主要功能之一是代政府负债，以市场化方式运作城市资源（主要是土地资源），扩大城市基础设施投入，偿还政府在公共产品上的多年欠账，尽快改变城市面貌。正是在这一背景下，需要巨额资金投入的秦淮河环境综合整治工程终于被提上重要议事日程。
2.基本做法。“综合整治”这一表述，说明该项目不仅投资巨大，而且错综复杂，非高层协调谋划，精心组织实施而不能成就。其基本做法主要有以下几点：（1）在组织体系方面，采取指挥部加项目公司模式。市政府成立秦淮河环境综合整治工程指挥部，由时任市长担任指挥长，市政府相关部门和各区政府负责人为成员，定期研究解决重大决策问题。同时，由市城建集团独资设立专门运作的项目公司，由时任城建集团总经理担任项目公司董事长，负责项目具体实施。（2）在资金筹措方面，采取公司筹资集中投入，政府承诺分期偿还办法。即建设资金，先由项目公司融资垫付（主渠道是银行贷款），政府承诺用以后年度出让土地收入和一定年限内每年拨付一部分污水处理费来偿还。公司正是依据政府相关文件，经项目包装后从银行获得贷款。项目建成后所需的日常管理养护费用，来源于根据规划配套建设、由政府授权公司经营的服务设施的收益。（3）在项目具体实施方面，项目公司集融资、建设、管理、经营为一体，政府部门服务于公司进而服务于项目。项目公司通过指挥部在一定程度上起到了综合协调的作用。这种一体化运作的做法，保证了项目建设的时效性、完整性和政策的封闭性。
3.直接成果。经过三年艰苦努力，到2005年，一期工程初见成效，基本实现了预期目标，秦淮河以新的面貌呈现在世人面前。应当说，通过市场化运作，在政府几乎没有直接投入的情况下，项目的实施为南京市民新增了一大批优质的公共产品，主要表现在以下几点。（1）水体质量显著改善。通过拆迁棚户区、搬迁污染企业、新建扩建管网泵站和污水处理厂，基本实现了污水不下河。三汊河口闸的建设，使全年8个月的枯水期得以保持景观水位。六闸联控引石臼湖、长江水入外秦淮河，促使水体流动、置换，水质不断改善，基本保证了景观用水需要。（2）河道两岸全面绿化。广泛种植乔木、灌木、草坪、花卉、水生植物和垂直绿化，新增绿化面积120万m2，仅各类乔木就达到3万余株。这在调节气候、美化环境、涵养水源、保持水土、维系生物多样性等方面将持久发挥作用。（3）市民亲水更为便捷。在保证防洪安全的前提下，降低、改造影响景观的防洪墙。根据汛期和枯水期水位落差大的特点，在不同段落分别采用了自然护坡和一、二、三级平台形式，兴建亲水平台、滨水公园、广场和各类健身设施，市民亲水健身休闲更为便捷，每年达到数百万人次。（4）文化资源得以保护。对鬼脸城、明城墙、七桥瓮古桥等物质文化遗产进行全面修缮、保护，充分彰显南京“山水城林”特色。挖掘、整理、汇编秦淮河文化资料，在沿河两岸兴建范蠡、李白、陆游、辛弃疾等人物雕像和两小无猜、牧童遥指、南都繁绘图等新文化景点，使秦淮河文化资源得到较好保护、展示和传承。（5）治水经验成为范例。秦淮河环境治理改善了南京的城市形象，提升了居民的生活品质。在2005年全国“十运会”期间，受到党和国家领导人、兄弟省市来宾以及国际人士广泛好评。外秦淮河被水利部命名为“国家级水利风景区”。尤其是在2008年第四届“世界城市论坛”上，南京市政府荣获了联合国颁发的“最佳人居环境特别荣誉奖”，秦淮河治理的经验成为范例，受到世界同行广泛关注。
二、公共产品市场化运作面临的问题
秦淮河环境治理收到了良好的社会效益、环境效益和生态效益，并将持久造福于南京人民。然而，作为城市基础设施建设市场化运作的一种探索，从启动至今已经历了十几年时间，目前却处于十分尴尬的境地，正面临种种不可回避、亟待解决的矛盾和问题，集中表现在以下几个方面。
1.巨额债务问题。这是最现实、也是最为棘手的问题。
经过十几年的改造、建设，秦淮河环境治理的范围已经向上游延伸到江宁区洋桥村，河道长度达到34km。截止2013年末，已累计投入资金约58亿元，其中借款利息支出约17亿元。这些资金绝大部分来自负债项目公司。
由于项目本身并不产生现金流，政府资金（土地出让金和污水处理费）又不能按计划兑现，不仅债务本金居高不下，而且每年增加数亿元债务利息。随着大规模整治工程完成，可供包装的项目越来越少，即使借新还旧也越来越困难，到期的债务只能由城建集团筹资偿还，外部债务正在内部化，债务风险正在向城建集团集中。
这种债务是典型的政府性债务，是政府对公共产品的投入。从性质上说，不应当由作为企业的项目公司（包括城建集团）承担，从项目设计和现实情况看，也是项目公司（包括城建集团）无力承担的。
2.产权关系问题。产权是所有制的核心，归属清晰是产权制度的基本要求，其重要性不言而喻。国有资产和企业法人财产是两个不同的概念。秦淮河环境整治项目，主体虽然采取了一人有限责任公司（国有公司、政府平台）形式，仍然有必要明确区分国有资产和企业法人财产（国有资产一旦投入公司，国家就只有公司股权，而公司拥有股东投入财产的所有权。在《公司法》上，是可以明确区分的）。国有资产投入到公司形成企业法人财产，“国家”作为股东享有权利，承担义务。然而，现实情况并非如此。
秦淮河环境整治总投资50多亿元，几乎全部政府负债，当然也应当形成国有资产，形式上所谓的公司“资本金”也被垫付用于工程建设，项目公司资本金用于工程，但工程完工后不能形成公司资产，而政府给予的特许经营权又未能有效地转化为公司收益，这是公司债务问题的关键。
文中未讲清，项目公司能否经营秦淮河，经营收益能否补偿投资和维护费用，为什么？也未交待，项目公司是否转化为秦淮河开发经营公司，或由于某种原因，不能转化为真正的开发经营公司，即企业法人财产也被“借”给了政府。这些资产总体上可以分为两大类，即公益性资产和经营性资产。公园、绿地、水利设施等公益性资产应当委托公司管理维护，费用由政府承担（其来源对应于经营性资产收益），配套服务设施、游船等经营性资产应当由政府委托公司经营，收益属于政府（对应用于公益性资产维护）。经营性资产收益（可以按公允价值估算）和公益性资产维护所需费用（在一定质量标准下）应当大体相当，如果前者大于后者，超过的部分应当属于政府，如果不足，则应当由政府通过其他方式补偿。属于政府的经营性资产当然也可以由公司用自有资金收购形成企业法人财产，由公司自主经营。
由于国有资产与公司法人财产界定并不清晰，政府和企业委托代理关系并不明确，导致资产管理责任不清，经营利用效率不高，引进非国有资本改革改制更是障碍重重。
3.管理体制问题。秦淮河环境综合整治作为一项公共产品，提供给市民的既有有形的物质产品，也有无形的公共服务；既有纯粹无偿的公共产品，也有个性化的有偿消费；既是市民休闲健身的景观长廊，也存在种种不和谐因素如社会治安问题。在大规模建设基本完成后，如何巩固建设成果，使其长期发挥效用，却是一项长期的艰巨任务。
在管理体制方面存在的主要问题：一是管理主体方面，河道及两岸数百万平方米开放空间并没有统一的管理机构，项目公司勉强代行部分政府职能，名不正言不顺，力不从心。二是管理依据方面，秦淮河水岸管理涉及大量执法问题，2006年，市政府发布过“关于加强秦淮河管理的通告”，此后没有出台新的法规文件，日常管理没有统一规范，维护公共利益缺乏法规依据。三是管理协调方面，秦淮河流经若干行政区，管理工作涉及众多政府部门和专业领域，遇到具体问题各部门各地区难免各自为政，协调比较困难。如利用亚洲开发银行贷款对河道清淤，本来是一件很好的事情，但因污泥处置场地难以协调而长期不能推进。四是政企关系方面，所谓的“特许经营”只是政府一纸空文，没有任何实际意义，政府的要求是什么，怎样监督，政府给的资源有哪些，承诺的事项有没有兑现，都不清楚，政府与企业的关系没有理顺。
4.资源保护问题。秦淮河无疑是一座资源的宝库，千百年来滋养了这片富饶的土地。秦淮河环境治理完成了一项大型城市基础设施建设，为社会提供了一大批公共产品，同时，对秦淮河资源也是一种保护。但这种保护只是初步的，有些只能是权宜之计。要使秦淮河资源得到更好地保护，更加合理地开发利用，更好地服务于当今社会并造福于子孙后代，仍然面临许多难题。
首先是资源保护意识不强，普遍存在重利用轻保护、重当前轻长远、重局部轻全局、重物质轻文化现象；第二是权属界定不清，确权登记严重滞后，公共资源与非公共资源界限模糊，你中有我，我中有你，一些利益主体侵占公共资源；第三是资源主体分散，条块分割，各自为政，整合重组、综合利用困难重重；第四是资源保护、开发利用法律法规不健全，各部门管理职责不清。
比如水资源保护，涉及省市区三级，水利、环保、规划、住建等部门都在管，遇到一个清淤的具体问题却解决不了。再比如文化资源，涉及国家省市各级重点文物保护单位，涉及各级物质和非物质文化遗产，涉及文化（文物）、宗教、旅游、园林、城管等政府部门，如何更好地保护、传承、创新，充分发挥其社会文化经济价值，需要形成合力。再比如，城市景观、建筑景观也是一种资源。秦淮河上几乎所有的桥梁（包括近几年新建的桥梁）都只有单一的交通功能。唯独明代古桥七桥瓮，因桥墩置分水兽而颇有景观特色。
此外，在项目审批、竣工验收、审计决算、确权办证等方面仍然存在许多遗留问题。
三、公共产品领域市场化改革的思考
公共产品市场化运作的方向无疑是正确的。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“打破政府在公共产品生产中的垄断性地位，建立公共产品市场，在公共产品提供中引入竞争机制。”根据这些精神，以上述现实问题为导向，现就公共产品领域的市场化改革谈几点粗浅想法。
1.名符其实的市场主体是市场起决定性作用的基础。市场机制运转的原动力只能是市场主体的经济利益，市场经济运行的过程就是市场主体追求自身经济利益的过程。如果市场主体失去追求自身经济利益的压力和动力，便没有市场活力可言，市场起决定性作用更是无从谈起。
政府平台公司（项目公司）就是这样的“市场主体”。这类公司因项目建设、融资需要由政府出资设立，为政府负债，在生产公共产品的同时开发经营性资源。其项目由政府决定，融资能力以政府政策为支撑，公司业务既具有垄断性又具有局限性，公司在很大程度上依附于政府生存，对自身的经济利益、竞争能力、创新能力并不十分关心（某种意义上说也是力不从心）。所谓“经济实体”、“法人资格”和“有限责任”实际上被虚置。这些公司理论上存在破产的可能性，实际上是政府承担无限连带责任（公共产品市场化改革与平台公司是两个问题，这里细谈平台公司的问题，似乎偏离主题），因此几乎不可能成为真正意义上的自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。
改造微观主体，使之名符其实，既是必然选择也是当务之急。应当按照现代企业制度要求，根据《公司法》对现有平台公司进行改革改制，剥离政府性债务，形成多元投资主体，摆脱行政体系，参与市场竞争。微观主体充满竞争活力是公共产品市场化改革的基础。
2.混合所有制是政府平台公司改革的主要方向。运作公共产品的项目公司，即政府平台公司是特定历史条件下的特殊产物，国有单一投资主体的现状是由其特殊性质和功能决定的。关于发展混合所有制经济的必要性，《决定》做了精辟阐述。改造平台公司，积极发展混合所有制，是公共产品领域深化改革的重要内容。
众所周知，资本的本性是逐利，但不一定要冒险，追逐利润，不可能只做公益、慈善。公共产品领域存在的上述问题成为非国有资本进入的障碍，这些问题不解决，发展混合所有制经济（公共产品市场化与发展混合所有制经济是两个问题，即公共产品市场化并不一定要采用混合所有制公司的形式）便无从谈起。
首先，彻底剥离政府性债务（包括本金和利息，不论大小），由政府另行专门处理，否则任何非国有资本都不会进入；其次，对政府和项目公司财产关系、债权债务关系、权利义务关系进行清理，对政府（股东）投入公司的资产、资源进行评估认定，确立法人财产权；第三，清晰界定公司公共产品责任，包括数量、质量和政府监管办法，明确政府补偿机制；第四，形成一定规模的有效资产可供持续经营；第五，赋予公司自主经营权，脱离行政体系，完全参与市场竞争。
3.特许经营的实施迫切需要制度创新。在本案中，政府与项目公司的关系可以概括为：政府给定政策（严格讲是资源或条件），公司为政府做事，即项目公司是代融资、代建设、代管理、代经营的主体。设想不搞国有平台能不能操作？答案是肯定的。政府只要为项目运作设定竞争条件，任何市场主体均可以公平参与竞争。获胜者由政府授予特许经营权，签订特许经营协议，双方按协议行使权利履行义务。由此将行政管理关系转为民事合同关系，特许经营制度成为政府向市场放权的有效形式。
然而现实并非如此简单，本案所谓“特许经营”只是政府文件上的一两句话而已，没有任何实际内容。公共产品领域实行特许经营迫切需要制度创新：一是法律依据问题。目前仅有的法规是2004年原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，不仅法律层次低，而且仅涉及部分市政公用事业领域，可操作性也不够。二是法律关系问题。代表政府的主管部门和中标产生的投资者经营者，一旦签订特许经营协议，形成权利义务关系，其双方利益均应当受到平等保护。由于市场主体属于弱势一方，需要给予更多尊重，政府在监督市场主体的同时，更需要被监督。三是特许经营项目的设定不仅要受到《行政许可法》等法律法规限制，而且应当受到地方政府财力的制约，必须分清轻重缓急，量力而行。四是具体项目问题。每一个特许经营项目都有其特殊性，需要逐一进行深入细致的调查研究、论证测算，制定专门方案。项目设计要能有利于保护公共利益，有利于形成适度竞争，有利于调动社会对公共产品投资的积极性。
4.更好发挥政府作用。《决定》对政府和市场的关系、政府职能转变等做了全面系统的阐述。现就公共产品领域如何更好发挥政府作用，从实践角度谈几点想法。（1）政府应当准确及时发现社会对公共产品的需求，深入研究社会需要公共产品的轻重缓急。城市基础设施建设总是滞后于社会的需要，政府要做的事、想做的事很多，而资源却是稀缺的。一个城市，在财力十分有限的情况下，是先建图书馆博物馆，还是先治理河道污染，不能仅仅由政府、更不能由个别领导说了算。政府只有集中民意，凝聚共识，才能将有限的人财物力用在最需要的地方。（2）政府应当管理好政府性债务，对现有项目和平台公司进行全面清理，重新评估，对纯公共产品、准公共产品和经营性资产资源进行甄别、重组、整合。通过发行地方债券、市政债券或设立城建基金等多种渠道，逐步置换现有债务，将政府性债务控制在适当规模，将妥善处理历史遗留问题、新增政府债务、地方可持续发展能力等纳入政绩考核内容。（3）政府应当重视公共产品市场化运作的制度设计，创造各类市场主体公平竞争的环境。包括市场准入（退出）条件、方法、程序，公共产品质量、服务规范、政府（社会）监督的方式方法，价格（收费）竞争的规则、程序，对损害公共利益行为的处罚等等。好的制度、规则比监督员、裁判员角色本身更重要。
总之，处理好政府和市场的关系是一个永恒课题，公共产品领域市场化改革是一项长期艰巨任务。实践，认识，再实践，再认识，中国特色社会主义市场经济之路必将越走越宽广。
参考文献：
[1]郑超.基于项目管理的商业银行并购贷款风险管理[J].现代管理科学，2012（1）
[2]王缉慈.创新的空间—企业集群与区域发展[M].北京：北京大学出版社，2001
（作者单位：南京城南历史文化保护与复兴有限公司江苏南京210006）
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