随着全球老龄化进程的加速，几乎所有工业化国家或地区都根据自身国情制定了相应的老年人长期照护政策，并已逐渐成为社会福利体制的重要组成部分及社会政策议程与社会福利制度建设的战略重点。以中国为例，据全国老龄办和中国老龄科学研究中心开展的调查可知，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，预计2015年将达到4000万人。[1]同时随着我国城市化进程的加速、家庭结构的核心化、女性社会活动参与增多等导致传统家庭照护功能弱化，老年人长期照护成为当今中国社会面临的重要课题。长期照护体制的建立受到一个国家或地区的政治经济体制、社会制度、福利文化及福利取向等综合因素的影响，反映了国家和公民的关系，涉及个人的社会服务充当了社会公共领域和私人领域之间的平衡调节器，从而有力地促进了社会的和谐发展。[2]121-124中日韩三国在地理区域上同属东亚，儒家思想作为文化整合因素发挥着重要的作用，同时三国在较短时间内实现了经济腾飞，从农业社会快速转型到工业社会的后发地区，人口再生产类型向低出生率及低死亡率的转变，并呈现了老龄化速度快、老年人口比例大、高龄老人多等特点。虽然目前三国人口老龄化的发展进程不同，尚处在不同发展阶段，但是如何回应老年化社会需求、抑制老年人医疗费用的飙升是日本、韩国与中国三国政府亟待解决的社会问题。
“东亚福利模式”是指在东亚地区形成且普遍存在的，区别于西方福利体制的一种具有独特发展视角的新型福利供给类型。近年来，随着研究的逐步深入，“东亚福利模式”一般被支持者概括为具有生产主义、儒教影响和低水平三大特点。[3]这种福利体制的三大特点势必对同属东亚文化圈的中日韩三国长期照护体制建设产生深远的影响。日本于2000年、韩国于2007年在法律的框架下分别建立了《介护保险法》《老年人长期疗养保险法》，在满足失能老年人的日常生活照料、健康护理及社会服务需求的同时，在一定程度上控制了照护成本的飙升，在家庭责任和国家责任之间寻得了一定的平衡。日韩的实践代表了东亚福利模式下长期照护体制发展的趋势，也给我国在基本立法设计和政策措施的选择方面提供了具有启发性的经验。
一、东亚福利模式的有关争议及特点
东亚福利研究起源于20世纪80年代中期。早在1985年，Dixon和Kim就出版了《亚洲社会福利》一书，次年Rose和Shiratori又出版了《福利国家：东方和西方》一书。上述著作的问世标志着有关东亚福利研究的兴起。[4]此阶段主要以欧美学者的研究为主流，意在概括和介绍东亚各个国家和地区社会保障制度的历史沿革和发展现状。研究多以平行考察为主，较少上升到“福利体制”这一更高层面进行探讨。1993年艾斯平·安德森（EspingAndersen）在《福利资本主义的三个世界》中根据非商品化指标、社会分层化指标、政府与市场及家庭相互关系的指标划分出社会民主主义体制、自由主义体制和保守主义体制三种福利体制。[5]根据艾斯平·安德森的指标，日本等东亚国家和地区类似于保守主义，但又与自由主义近似，因此，有研究者提出了“第四种福利模式”，即东亚福利模式。
由于东亚各国和地区在政治社会、文化、经济等方面存在诸多不同，在福利比较学研究领域对包括诸如“东亚福利模式”存在与否、其概念的界定、如何解释其福利发展进程中的差异等议题都有着不同的观点。如埋桥孝文在考察了东亚福利模式的基础上提出，在没有充分认知各个国家福利体制背后诱因之诸多因素的前提下，不应当过早地将“东亚福利模式”作为一个单独的概念予以提出。[6]林义提出尽管有学者对东亚福利模式提出质疑，认为东亚的社会保障改革模式在运行机制方面吸收了欧美社会保障制度的某些成分，呈现出较大的趋同性，但并不能由此认定东亚社会保障模式与西方社会保障模式的差异性在逐步消失；相反，由于东亚特定的社会、经济和文化背景，社会保障制度的改革与发展必然出现有别于欧美现行模式的发展走势，即呈现出多元的发展格局。[7]随着相关研究的进一步深入，“东亚福利模式”得到了特别是东亚学者的支持。如有学者将“东亚福利模式”与自由主义、保守主义、社会民主主义福利体制的典型国家进行对比后认为，“东亚福利模式”在福利进程、福利取向、福利文化、福利期待四个方面均具有外在独立性，是与传统三种福利体制并存的独立福利体制。[8]他们对中国大陆、日本、韩国、新加坡、中国台湾和中国香港六个东亚国家和地区进行分析后认为，“东亚福利模式”没有明显受到经济政治体制的影响，具有自己独立的福利文化，只存在内在的差异而非整体的分裂。[3]
对于东亚福利模式，Holliday与Wilding总结了九个特点：低的政府福利支出，聚焦于经济成长的积极性福利政策，政府对福利的敌视态度，强烈的残补概念，以家庭为中心，政府扮演规范及鼓励的角色，片断、零散方案的福利发展，借助福利来支持及建立政权的稳定与合法性，对福利权的有限承诺。[9]但是，目前研究方法还存在着演绎式缺陷，即生产主义或发展主义的概念不是从这一地区社会政策发展的历史中总结出来的，而是从意识形态或从经济政策的角度外加给东亚社会政策的，研究缺乏实证分析，具有一定的局限性。[10]如缺少针对如老年人长期照护等具体福利政策的深入探讨，且以量性研究为主的统计数据不足，使得理论分析研究缺乏相关支撑。而且，研究多以静态或水平比较为主，在揭示东亚福利模式发展的总体特征和内在逻辑上存在一定不足。鉴于此，本文以“东亚福利模式”为研究视角，以目前东亚国家和地区备受关注的福利问题，即老年人长期照护体制这一具体问题为出发点，采用跨时代比较和定性分析的方法，对日本（1990年之后）、韩国（2000年之后）、中国（近5年）老年人长期照护立法过程和战略进行历史性分析，探讨三个国家老年人长期照护服务供给问题及应对策略，提出我国老年人长期照护体制未来构建的对策。
二、中日韩三国老年长期照护制度的
发展道路
（一）日本老年人长期照护体制的发展与演变
1970年日本人口普查结果显示65岁及以上老年人口占总人口的71%，标志进入老龄化社会，为此日本政府采取了一系列的应对措施来回应老年化的社会需求。1972年日本议会修改了《老年人福利法》，次年实行了70岁及以上老年人免费医疗制度，医疗费用由国家财政负担，日本开始进入“福祉元年”时期。但也因该制度的实施，日本政府开始背上了沉重的财政负担，为日后日本医疗保险制度的改革埋下了伏笔。[11]由于日本经济生长持续低迷、税收不断增加、人口老龄化进程加快、医疗技术先进化等导致了医疗费用的不断飙升，使“福祉元年”纲领无法继续实施。1975年“福祉再考”论被再次提出，即提倡构建与西方不同的福利模式，鼓励个人自助和家庭互助。由于家庭及社区功能的衰退，1980年代这种“日式福利社会论”也被再次搁置。
20世纪80年代日本进入经济低速增长甚至负增长阶段，由于行政改革与财政紧缩政策的实施，使社会保障财政处于更加举步维艰的局面。“福祉元年”提出的“为70岁及以上老年人提供免费医疗服务”政策虽然使老年人医疗得到有效保障，但“医院沙龙化”现象严重，老年人医疗费持续上升引发了严重的财政危机。当时对社会福利体制进行改革的呼声不断升高，《老年保健法》首当其冲成为改革的对象。此次改革的基本方向是在不增加政府财政负担的前提下，增加受益者负担，即免费医疗改为本人承担10%，投保人退休后至70岁在接受老年保健医疗前实行“退职者医疗制度”。
20世纪80年代之后日本进入“高龄社会”，由于需照护老年人口增加、低出生率、照护长期化、老老照顾和家庭照护功能弱化、女性参与社会活动增多、照护费用持续攀升等问题的出现，政府对老年人福利政策进行了一系列的改革，包括“高龄者保健福利推进十年战略”（又称黄金计划）、“新黄金计划”、《介护保险法》等。其中***年实施的“黄金计划”承诺大幅改善老年人的社会服务，受惠者包括中产阶级和低收入家庭，以此减少中产阶级老年人对医院非医疗照顾服务病床的使用。[12-13]“黄金计划”实施5年后，地方自治型老年人福利服务依然存在公私对立、发展偏差、法律条文不周延、服务不周等诸多问题，为此政府对其进行了重新评估，修改为“新黄金计划”。此项目大幅扩充与老年人福利相关的物力及人力条件，体现了老年人福利服务的四大基本理念：使用者本位暨自立支持、普遍主义、综合性服务提供、社区主义。[14]56“黄金计划”及“新黄金计划”的制定使日本老年人长期照护由注重设施建设向设施照护与居家照护并重模式转变，并为《介护保险法》的构建奠定了良好的基础。
《介护保险法》的立案契机是1994年3月召开的“高龄社会福利规划座谈会”所提到的“为了应对21世纪不断增多的需介护高龄者，需要构建‘任何国民都能够便利地接受所需介护服务’”的论题。同年4月厚生劳动省设立了“高龄者介护对策本部”，对于介护保险形式、筹资方式等进行了讨论。同年12月，高龄者介护·自立支持体系研究会提出“介护体系应以社会保险方式进行”的相关建议，[15]在探讨《介护保险法》过程中，备受争议的话题是“以社会保险还是以税收方式”筹集资金，各领域专家各持己见。民意调查结果显示大多数民众支持社会保险筹资模式，如果以税收方式筹资，如发生经济不景气，将导致税收减少、照护资金不稳定等问题发生。日本政府在综合社会各方意见之后决定采用保险费与政府税收各承担一半的筹资方式，与德国全部由保险费的运营模式有所不同。[14]611997年12月日本国会通过法案，确定于2000年4月起实施《长期照护公共保险计划》，即《介护保险法》。
《介护保险法》实施之前，日本长期照护服务分别由医疗、福利、保健三个部门管辖，各制度之间互不衔接，各司其职。《介护保险法》将三个部门整合，形成一体化的介护服务体系，避免了服务给付部门不同造成的制度之间、利用者负担之间的不平衡。并将介护从医疗保险中分离出来，构建以居家照护为主体、机构照护为辅助的老年人长期照护服务体制。此法案是为了缩减老年人不断上涨的医疗费用，抑制社会保障支出而进行的系列改革之一。
（二）韩国老年人长期照护体制的发展与演变
20世纪60年代至80年代，韩国主要致力于经济发展，社会福利政策服务于经济发展，极为有限的社会资源只提供给弱势群体或不给与救助就会威胁政权稳定的群体。当时在韩国并没有建立相应的具有整合性的老年人社会保障制度，保障条例分散在不同法律条文之内。1981年制定的《老年人福利法》只为贫困、低收入老年群体提供保健医疗服务，但涉及的服务内容非常有限。[16]***年由于国民医疗保险的全面实施，老年人承担的医疗费用才开始逐步减轻，但也只局限于急性护理，远不能满足失能老年群体的照护需求。
2000年韩国老年人口达到总人口的72%，开始进入老年化社会，但其老龄化速度远高于西方发达国家及东亚的日本。据预测韩国从老龄化社会（老年人口占7%）进入高龄化社会（老年人口占14%）仅需要18年，而西方先进国家需30年以上。[17]而且，老年人医疗费用大幅上涨，由1990年82%上升至2000年的212%，老年群体医疗费是其他人群的2～3倍。[18]由于2000年实施的国民医疗保险整合及次年的医药分家，使健康保险财政出现巨额赤字，为了保证财政的稳定、抑制老年人医疗费的大幅上扬，执政当局开始意识到建立老年人长期照护体制的必要性。
金大中于2001年8月在总统庆祝会上首次提出了建立老年人长期照护制度的建议，2003年的总统大选中执政党将建立老年人长期照护作为重要竞选战略之一提出。卢武铉上台后为了创造更多的工作岗位、减少收入差距、解决失业问题，采取的重要举措之一就是建立《老年人长期照护保险法》。但当时韩国女性就业率仅为50%左右，与其他发达国家相比明显偏低。在急剧老龄化趋势下为提高国家经济竞争能力，提高女性的就业率是必不可少的条件。而当时照护失能老年人大部分由女性承担，严重阻碍了女性社会活动的参与。根据专家预测，《老年人长期照护保险法》的实施可创造5万多个疗养保护师的职位，因此以提高就业率、促进经济发展为主要目标的照护保险法受到政府部门的支持。[19]356在政策策划及建立过程中，总统、总理办公室（老年人保健福祉对策委员会）、保健福祉部、保健规划团、学术界起了主导作用，普通民众、老年人团体、市民团体当时还没有认识到长期照护政策建立的重要性，在立法过程中所起作用甚微。但是卢武铉在经济与社会平衡发展上的努力，却被看成是把更多的资源放在了再分配而不是恢复经济之上，执政期间缓慢的经济增长更使卢武铉处于不利位置。对于一个弱势的参与式政府而言，要对社会政策进行更进一步的改革尤为艰难，因此直到卢武铉总统任期结束前，《老年人长期照护保险法》才得以实施。[12]
日本是在老年人口占16%，人均收入在22000$以上时实施《介护保险法》，而韩国是在老年人口占10%，人均收入达到18000$时建立了老年人疗养政策，因此在受益人群、个人支付比率、服务项目等方面与日本有一定的差距。值得肯定的是长期照顾制度的实施，减轻了家庭的财政负担，使更多的女性得以参加社会经济活动。[20]之前，长期照护项目只是公共援助政策的一部分，而新推出的保险法并没有把受益者收入、家庭是否有照顾者设为限制条件。在筹资方式上日本与韩国同属社会保险机制，但与同属社会保险模式的德国相比，两国具有选择性特点，即德国长期照护保险法在投保人和受益人上没有针对某一特殊群体，呈现普遍化特征，而日本将投保人及受惠者限定为40岁及以上群体，韩国投保人为20岁以上人群，但受惠对象却局限为65岁及以上老年群体。因此，韩国在制度设计之初受到社会各界的质疑。但总的来说，《老年人长期照顾保险法》的推出是非常重要的一步，它以法律形式规范了政府在提供个人照顾服务中的责任比例。要知道，直至今天个人照顾服务在韩国仍主要是家庭和个人的责任。[12]
2008年4月至2010年底，《老年人长期照护保险法》实施过程中主要取得了六点成效。第一，以立法的形式整合了老年福利和医疗护理服务体制，基本实现了照护制度的立法化、规范化和专业化。第二，减轻了家属照护负担，使更多的女性能够参与社会活动。第三，引入市场竞争机制，鼓励民间资本进入老年长期照护市场。第四，扩大了受益人群，提高了受益均衡性及照护服务效率。第五，明确了政府、机构和个人三方的权利与义务，缓解了政府的财政压力。第六，创造了更多就业机会，为韩国经济复苏提供了人力条件。
（三）中国老年人长期照护体制的发展与演变
早在20世纪50年代，政府部门——确切地说是民政部——就开始对无子女、无依靠、无劳动能力和收入的“三无”老人提供社会救助。政府主要通过免费住宿、机构服务，直接向家庭提供救助金以及向个人提供社会服务。这种为老年人提供的帮助在中国城镇地区的社会救助项目中占了相当大的比重。[2]65至20世纪70年代中期计划生育政策出台和社会转型前，中国老年长期照护制度处于一种相对均衡状态，体现了两代人之间的互惠关系，即家庭中的“育儿”与“养老”之间、父代和子代的一致性和平衡性。[21]87-91
20世纪80年代至90年代，随着经济的快速发展、计划生育政策的实施、家庭核心化、女性社会活动参与增多、“空巢家庭”增多，以及经济社会转型期价值观的变化，对传统的家庭养老模式产生了冲击。这一时期老年人长期照护仍以强化家庭责任为主要特征，如《中华人民共和国老年人权益保障法》提出，保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、养老的美德。[22]但原有的保障体制已不能满足当时老年人的照护需求，政府开始对照护政策进行改革，并逐步引入市场竞争机制。但由于过度强调照护产业的福利性、公益性，使其成为微利或无利行业，存在着政策性优惠措施缺乏、民间资本投资力度不够等问题。因此，社区照护被推向了前台。[23]当时的社区服务在人力、财政资金保障方面尚不完善，被迫采取了“以服务养服务”的运作模式，虽然在一定程度上推动家政服务和便民利民服务的发展，但是在满足失能老年人长期照护方面只起到了微乎其微的作用。
进入21世纪，中国家庭照护功能在城市化、工业化进程中不断弱化，而社区照护也没有满足大部分老年人的照护需求，使得老年服务的需求与供给之间的矛盾日益突显，通过政策与法规来调动和引导社会力量参与老年服务的供给已成为各级政府缓解这一矛盾的重要举措。[23]为此政府出台了一系列政策，如根据《关于加强老龄工作的决定》的政策规定，民政部于2001年启动了“全国社区养老服务星光计划”，正式提出“居家养老”的概念。计划实施3年，全国城乡共新建和改建3万多个星光老年之家，老年人福利事业进入了实质性的发展阶段，在星光计划的直接推动下，居家养老模式在我国很多地区得到了推广。[24]政府通过每五年制定的《中国老龄事业发展计划纲要》及其他相关政策，照护对象由过去的“三无对象”“五保户”逐渐扩大至所有老年人，服务内容从家政、便民服务延伸至生活照料、医疗护理服务，老年人照护责任已逐步由个人、家庭转向国家、社会。同时，养老护理员的培训也开始走向专业化。政府通过一系列政策的实施，意在努力构建以居家照护为基础、社区照护为依托、机构照护为支撑的老年人长期照护模式。但是，与日本和韩国相比，我国尚未对与老年人长期照护相关的医疗卫生和社会福利部门进行整合与协调，服务提供的依据分散在不同的政策法规当中，导致我国长期护理服务在实践中出现无法可依、政策执行力低下、监管不到位、机构照护管理不规范等问题。
三、基于东亚福利模式的中日韩老年人
长期照护体制特征
（一）残留“生产主义福利”特征
东亚福利模式发展初期，呈现的是“社会政策服务于经济政策，社会政策从属于经济政策”的生产主义福利模式的特征。1997年暴发亚洲金融危机后，日本和韩国经济发展速度放缓，失业率飙升、人口老龄化和出生率降低、家庭照护能力弱化，使得原有的生产性福利体制无法满足人们对社会福利的需求，生产性福利体制开始向“后生产主义福利体制”转型。[25]但是，对中国、日本与韩国老年人长期照护体制的历史沿革及服务体系进行分析发现，三个国家虽然通过正式立法的形式或政策法规的出台，在一定程度上回应了老年人的照护需求，但仍旧残留着生产主义特征，即在一定程度上通过挖掘经济增长潜力、提高就业率促进社会发展。
日本经济在90年代经历了“失落的十年”，经济低速增长甚至负增长直接冲击着老年人福利的财政支出。《介护保险法》建立后，日本在全国设立了1200个民间介护中心，农业共同组合、生活协同组合等也进入长期照护市场，在失业率居高不下的情况下，由于此法的出台创造了更多的就业机会。而韩国在建立《老年人长期照护保险法》时，65岁以上老年人口只占10%，引入该制度时并不存在社会和政治上的压力。该制度建立的契机是由于外汇危机使得韩国社会成员面临就业和收入不稳定、失业风险高等问题。当时韩国女性就业率约仅为50%，与其他发达国家相比明显偏低。在老龄化的社会环境下，为了不失去经济升涨的潜在能力，韩国采取的重要举措之一就是提高女性就业率。长期照护制度的实施创造了5万多个疗养保护师的职位，以及访视护士、福利用具销售员等其他就业岗位。[19]31在我国，现今长期照护机构的发展促进了中国的涉老服务向多元化发展，机构照护的发展开辟了新型市场，并会随之创造更多的就业机会。[2]76社区居家养老服务也是为了配合政府的“万人就业项目”，解决一部分社会失业问题，从业队伍主要由“4050”下岗待业人员组成，为5000多名失业人员提供了再就业机会。[21]100
由此可见，虽然东亚福利模式正在向“后生产主义”转变，但仅就中日韩三国老年人长期照护体制的分析来看，其构建目的主要是为了服务于经济发展、进一步提高经济竞争能力、保证经济生产部门劳动力的正常供给或为失业人群提供更多的就业机会、减少老年人医疗费用的支出，其生产主义福利特征残余明显。
（二）低福利支出、低覆盖率、提高受益者负担
哈克（Huck）指出福利的分散化、福利再分配的低水平是“东亚福利模式”的最主要特点。[26]在老龄化背景下，东亚福利模式开始回应老龄人口的福利需求，从仅仅涵盖特定阶层，尤其与职业相关的社会保险项目逐渐向老龄人口的社会福利项目扩张，东亚国家开始介入老龄社会福利的领域，社会福利发展出现反向的“向上提升”（racetothetop）。[27]但是与经济合作与发展组织（OECD，OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment）各成员国相比，2008年日本长期照护支出占GDP的16%，略高于平均水平，韩国仅占GDP的0.3%。为了抑制长期照护经费的支出，日本政府于2006年对《介护保险法》进行了修订，加强了预防性照护的建设，同时限制受益者范围及服务项目，并提高了受益者负担比例。韩国在制度设计之初就借鉴了日本经验，轻度失能老年人并没有纳入受益范围，照护服务仅限于中度及以上失能老年人，并且根据保险财政情况逐年提高保险费用。日本与韩国在控制总费用的配给政策上更倾向于采用投保人或受益人的个人负担的形式。中国2005年投入长期照护的费用为21亿元人民币，其中80%的老年人照护是由家属提供，50%的长期照护费用由家属承担。[28]
虽然日本与韩国在构建长期照护制度上借鉴了德国的经验，但是在覆盖率上却存在着一定的差异。德国受益对象覆盖了需照护的全体人群，而日本和韩国对此都有所限定。日本2000～2005年间介护财政支出由GDP的07%上升到13%，增幅的主要原因在于轻度失能者利用率的大幅增加，占总受益者的50%。为了抑制介护费用的上涨，政府于2006年对轻度受惠评估标准进行了改革，使部分要介护者转为要支援等级，从而减少了要介护受益者范围。韩国则将投保人设为20岁以上，但受益范围界定为65岁及以上的中度及以上失能老年人，因此长期照护的财政压力比日本相对要小。在我国，由40余家机构和高校共同参与的全国“健康领域重大社会问题预测与治理”发布的《我国老龄领域社会问题静态预测研究》指出，2012年全国有各类养老服务机构44304个，床位4165万张，入住老年人2936万人，仅占当年我国老年人口数的151%。这一水平远低于发达国家的7%。[29]我国社区照护在多年的努力下虽有较好发展，但大部分提供的是家政服务，失能老年人大多依靠家属照护。
中日韩三国由于老龄化进程加速、家庭照护功能弱化及女性参与社会活动增加，不得不通过各种立法或政策规定来回应老年人长期照护需求。日本与韩国通过整合医疗、保健、福利体系建立长期照护保险法降低老年人医疗费用的支出。但长期照护体制仍旧呈现出低福利支出、低覆盖率、增加受益者负担等特征，以节省照护费用的支出。中国政府虽逐年增加长期照护的支出，但是与OECD成员国相比仍旧处于低水平，且照护内容大部分为生活照护，居家健康护理尚未纳入医疗保险，远不能满足失能老年人的照护需求。
（三）弥补家庭照护功能特色明显
东亚地区在儒家思想的支配下，有其独特的福利文化。与“独立的自我意识和自我负责”的西方社会不同，家庭中心主义强调成员间的纽带关系与家长的权威。同样，共同体意识更加强化了人与人之间的责任关系，诱导人们减少了对国家福利的期待。[30]但是由于老龄化进程加速、家庭核心化及小型化使得中日韩三国老年人长期照护无法完全依靠家庭。日本、韩国以社会保险的方式建立具有整合性的照护体系，中国逐年增加了对照护服务投入的幅度和力度，在一定程度上缓解了家庭照护压力，有利于家庭照护的继续维系。因此，可以说三个国家长期照护服务体系弥补家庭照护功能的特色明显，即老年人及其家属在情感上更倾向于家庭照护，而政府通过大力弘扬孝道思想，降低公众对照护需求，以减轻政府福利供给压力。
据日本厚生劳动省调查，专业照护人员提供的居家照护服务并不能满足中度及重度失能者的照护需求，家属照护仍占很大比例。经过评估被认证为需介护者中很多人并不接受照护服务，其主要是“因为有家属，因此不需要介护服务”。中国2013年实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》中也规定“赡养人应当使患病的老年人及时得到治疗和护理”，老年人照护问题已由伦理道德提升到法律层面。王慧的研究也显示有417%的人最希望获得子女的照护，167%的失能老人最希望获得配偶的照护。[31]由此可见，不管是从老年人情感还是老年人长期照护制度取向来看，中日韩三国家庭照护仍占有重要地位，政府也通过政策法令鼓励家庭履行老年人照护责任，降低公众的照护需求，降低政府照护供给压力。
（四）由“补缺型”逐步向“适度普惠型”转移
White和Goodman等认为，与西方福利体制相比，东亚国家更倾向于选择性及社会保险的形式来提供福利服务，而不像西方社会的普遍主义以赋税为基础的福利。[32]日本与韩国原有老年人长期照护的供给是通过收入审查，满足低收入或独居等特殊人群的需要。由于老龄化进程的加速，老年人长期照护需求给政府带来了向上的压力，两国以强制性社会保险方式确立了长期照护体制，使照护提供由特殊老年群体扩大至一般老年群体，以往选择主义色彩浓厚的照护模式向普惠主义方向转换。
中国虽然没有像日本与韩国一样确立具有整合性的照护体制，但服务对象已由城乡孤寡老人和“三无”老人逐步惠及城乡不同群体的老年人。如上海照护服务已由针对经济困难老年人的“补缺型”向“适度普惠型”转变，通过《上海市养老机构管理办法》《上海市老年人日间服务机构管理办法》等政策法规形成了政府、社会的多元化照护供给机制，使得我国老年人长期照护体制从非正式的家庭照护走向正式的社会照护。但是中国资金筹集的渠道主要来自于社会福利彩票的福利金，而社会福利彩票的收入又存在着不确定性，这种具有很大的随意性和波动性的投入方式，使得居家养老服务难以进入良性循环轨道，阻碍了居家养老照护服务的可持续发展。[33]
（五）政府主导的长期照护体制建设
日、韩两国虽然推行民主政治，社会保障和福利供给随着政局的动荡而发生变化，但两国民主政体与欧美因国民心理长期认同上的差异，其政治整合力也一直呈强势，政府的作用在社会保障制度的形成及调整改革时期，依旧相当突出和强势。[34]东亚地区的福利文化强调集体主义与国家中心主义，政府主导的社会保障制度通常被国民认为是对家庭保障不足的弥补，而不是实现个人自由和维护个人尊严的条件。因此，在东亚地区，社会保障制度的工具性价值明显高于这一制度的目的性价值。[35]
德国的《长期护理保险法》以“合作主义”为主要原则，即社会有责任通过照护服务为每一位社会成员提供必要程度的社会支持。中日韩三国的长期照护制度构建上政府则起着主导作用。日本的介护保险设计最初是由厚生劳动省事务次官为本部长设立了介护对策本部，举办高龄者介护，而自立资源系统研究会设计照护制度。因此在政策策划之初就受到了“介护保险制度是厚生劳动省强制推行”的批评。[14]92韩国老年人长期照护政策的制定也是一个自上而下的过程。制度设计是由韩国保健福祉部主导，与日本不同的是，韩国没有充分听取社会各界团体的意见，而是通过学界、专家团体讨论进行的。中国的长期照护服务的供给是以政府部门为主导进行的，带有浓重的行政色彩，存在着市场化程度不高、低质量照护服务重复供给等问题。如上海居家养老服务的购买是定向、非竞争的，导致组织对政府依赖性强，无论是机构定位、服务内容，或者人员招聘，都存在明显的行政倾向。照护人员的设置也是为了配合政府的“万人就业项目”，解决一部分社会失业问题，居家养老服务队都是由“4050”（指女40岁以上、男50岁以上未到法定退休年龄的）下岗待业人员组成的。[36]
以东亚福利模式为研究视角，对中日韩老年人长期照护体制进行比较分析可见，虽然其发展的社会背景、历史过程和初始条件存在着一定的差异性，但在福利支出、受益范围、家庭中心主义、国家中心主义方面的趋同性、相似性和一体化趋势明显。纵观日本与韩国老年人长期照护的发展历程不难发现，两国虽然历经亚洲经济危机，但长期照护体制却进入快速发展和扩张时期。中国长期照护体制尚待完善，但已由“补缺制”开始逐步向“适度普惠主义”转型。由于计划生育的实施、空巢家庭明显增多，使得老年人长期照护需求呈现的持续扩张趋势已日渐明显。我国从自身的经济发展水平和历史文化传统等实际情况出发，借鉴韩日的研究成果，吸取两国的经验教训，建立有中国特色的老年人长期照护体制是非常必要的。
四、我国老年人长期照护体制的构建建议
（一）制定适合我国国情的老年人长期照护保险法
日本和韩国在法律的框架下建立老年人长期照护保险体制，兼顾了家庭中心主义、国家中心主义和儒家思想的特征，力求在家庭、社会和国家责任之间找到平衡。我国应借鉴两国经验，根据自身国情制定相应的老年人长期照护保险法，明确受益对象、服务供给方式、资金筹集来源、监督部门等，使老年长期照护服务做到有法可依，确保照护服务的有效落实。
（二）医疗卫生与社会服务行政体系的整合与协调
由于长期照护服务的跨领域特点，无论是在组织上还是在筹资上，都区别于原有的卫生、社会保险，对相关部分进行整合与协调是非常必要的。我国可借鉴日本与韩国“照护保险跟从医疗保险”的原则，在资格审查等程序上通过医疗保险机构进行组织管理，在业务上由专门的照护管理者或供方进行整合与协调。
（三）扩大老年人长期照护“适度普惠”范围
我国现行的照护政策虽然已逐步由“补缺型”走向“适度普惠型”，覆盖面不断扩大，但是还不能满足大部分老年人的照护需求。日本、韩国实施的长期社会保险模式覆盖范围广，基本可以解决全社会老年人照护问题，且相对经济成本低，体现权利与义务对等，风险共担，有效调动社会资源优势明显，而救助式模式和私人商业保险则可以作为补充制度来选择。
（四）以法律法规为依据，建立规范的受益资格标准
我国在财政资金有限的情况下，可借鉴韩国发展经验，将老年长期照护制度的投保人设为全体公民，而将受益人群限定为60岁及以上老年人，或者65岁以下患有老年性疾病的群体。如经济进一步发展后逐步扩大至全体公民，这样既可保障老年人获得照护的权利，又可扩大资金来源。
（五）倡导孝文化，加强社区及居家照护服务建设
虽然我国目前家庭照护资源不断萎缩，老年人照护责任正逐步由家庭向国家和社会转移，但东亚福利文化中的家庭中心主义强调的家庭成员纽带关系使得老年人更倾向于家庭照护。因此，倡导孝文化，加强社区及居家照护服务建设，可在满足老年人情感需求的同时，减轻政府财政负担。
（六）构建由政府、社会和个人组成的多方筹资机制
日本与韩国建立的多方筹资方式，即由政府、企业和个人共同负担，保险基金得到公共财政和个人使用费的补充，同时独立于卫生和福利服务项目之外。在设计我国老年人长期照护保险法时可考虑由政府、企业、个人及其他自愿者组织构建多方筹资机制，保证在一定的覆盖率的同时最大限度地解决资金的使用效率问题。
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