中国社会工作政策与规划之分析现状研究_行政管理论文

自20世纪80年代末期以来，特别是进入21世纪后的十几年来，中国出现了一系列涉及“社会工作”的政策与规划。其中，从中央政府或其部门层面出台的相关政策或规划就已有十多个，对中国社会工作的发展和运作产生了全国性的影响。可以认为，中国目前已经初步形成社会工作政策规划的体系。
本文试对中国现有的社会工作政策规划做一全面的梳理和分析，以求弄清其基本的内容构成与特点，并就其发展趋势做出前瞻性展望。
一、社会工作政策与规划的基本涵义
简言之，社会工作政策与规划就是指社会工作方面的各种政策和规划，它通常是由政府做出的。在某些地方，由于体制的不同，它也可以是由具有权威性的相关社会组织做出。在中国，具权威性的社会工作政策与规划都是由政府或其部门所做出。[1]
社会工作政策与规划的实质，是政府（或有权威性的相关集体行动主体）就社会工作领域的发展、社会工作活动如何组织进行等所制定和实行的方针、路线、策略、规则及较具体的行动计划，用以指引和规范该领域相关各方的行动。倘若做进一步细致的区分，社会工作政策涉及的是有关社会工作发展和组织进行的大的目标、原则及某些具体规则，社会工作规划则是在社会工作政策所定的大目标、原则之下关于如何落实的较具体的行动方略与行动计划，通常带有时间性，订立在一定期限内要达成的较具体的目标任务、策略措施和行动计划。
社会工作政策与规划出现的标志是政府或其他权威性集体行动主体明确地针对“社会工作”所采取的特定政策规划制订与推行等政策行动，直观的表现就是政府等有关方面出台明确以“社会工作”为名或明确涉及“社会工作”全部或部分活动的政策或规划文件，尤其是中央政府或国家层面的政策规划文件，包括叫“决定”“意见”“办法”“规划”或“通知”等各种文件名称。并且，这些文件得到了实施和执行，实质性地影响到相关参与方的行动与利益。
由是观之，我国的社会工作政策规划活动是在改革开放以后，具体来说是在20世纪80年代末开始发生的，其标志是教育部门修订高等学校本科专业目录、设置“社会工作与管理”专业。此前，尽管有人认为我国存在着实际的社会工作活动（如民政工作）①，也有相关的政府政策规划乃至国家法规在指引调节有关活动，但是，由于所有这些活动与政策规划或法规从未使用“社会工作”的称谓，也就不是针对“社会工作”的，因而不能视为当时已有社会工作政策规划。进入21世纪，特别是近些年来，政府等有关方面陆续出台了大量明确以“社会工作”为名或明确涉及“社会工作”部分或全部活动的政策规划文件，可以认为，我国社会工作政策规划有了较大的发展。
二、我国现有社会工作政策
与规划的基本内容
分析我国改革开放后社会工作政策与规划的发展，可以看出大致围绕着四个方面，具有一定的阶段分期。
第一阶段，社会工作专业教育的规划。主要指国家教育部门围绕高等学校“社会工作”专业设置所做的调整规划行动，表现在各时期相关专业目录的修订上。它主要发生于1987年到1998年期间，但2004年以后也在继续发展。
第二阶段，社会工作者职业建设的政策。指有关政府部门围绕建构“社会工作者”职业、推进其专业化的有关政策的制订与推行，表现在职业标准、有关规定、办法和意见的出台与实施上。这方面的政策行动大致上从2004年前后开始，至2010年左右基本结束。
第三阶段，社会工作人才队伍建设的政策与规划。指党中央、国务院及有关部门和方面从“社会工作人才队伍”或“社会工作专业人才队伍”建设的角度提出和实施的有关政策与规划，其紧密围绕人才队伍建设这个中心，具有整体性地确定和实行相关行动。大体上，此种政策行动是从2006年开始，延续到2012年甚至更远。
第四阶段，社会工作服务的政策规划。指围绕“社会工作服务”范畴的确立、如何组织提供该类服务等制定并推行相关的政策及规划。此方面的政策行动大致从2012年开始，至今仍在推进中。
下面对各个方面的具体政策与规划进行详细论述。
（一）社会工作专业教育规划
首先是在本科层次上，国家教委和教育部四次修订普通高等学校本科专业目录，都不同程度承认了“社会工作”作为一个专业的地位。其次，在硕士教育层次，国家有关部门也明确了“社会工作”的独立专业地位。而在此前，高职高专层次也确立了“社会工作”专业的地位，具体内容见表1。
笔者认为，教育部门的这些举措可视为具有政策规划的意义，是对社会工作专业教育活动进行的规划调节，背后也体现了支持社会工作专业化发展的基本政策目标取向。在这些举措之下，从20世纪80年代末期开始，越来越多的中国高校开设社会工作专业，举办从高职高专到本科再到硕士等不同层次的社会工作专业教育。高校中这些社会工作专业教育的开展，既培养了相当数量受过系统训练的社会工作专业人才，也推动了专业化社会工作服务实践的发展。不过，在相当长的时间里，社会工作专业教育政策规划的这种发展并未与社会工作职业建设和发展的政策规划相配套，而毋宁说是单方面突进的一种情形。因此，有论者指出到新世纪之前我国的社会工作发展都是专业教育先行先导，但未与实际工作领域的发展同步。[2]
（二）社会工作者职业建设的政策
社会工作专业教育规划单方面推进的这种情况到了2004年前后出现了重要的变化。②首先是上海市人事局、民政局在2003年印发的《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》明确以“推进社会工作的职业化、专业化”为目标，通过统一考试确定社会工作从业人员需获得“社会工作师助理”资格和“社会工作师”资格，并实行注册制度。到2004年中，劳动和社会保障部办公厅《关于印发第九批国家职业标准的通知》（劳社厅发[2004]7号）发布“社会工作者国家职业标准”，界定了“社会工作者”的职业名称、定义等，将其职业等级由低到高确定为四级、三级、二级和一级，并明确了相应的培训、鉴定与工作要求。这标志着有关政府部门建构“社会工作者”职业政策行动的开始。但可以看出，此时的这种建构存在着不一致的地方，即以社会工作者为一门普通职业，相关人员归入劳动技能人才还是将之确定为专业技术人员系列的不一致。这种不一致直到2006年方得以化解。这段时期，围绕社会工作者职业建设的有关政策见表2。
可以看到，此时期主要由国家民政部门围绕着“社会工作者”职业与人事部门出台实施了一些相关的政策或规定，其目的是将社会工作者打造成具有明确的职业地位、并且具有专业性的一门职业。这些政策的制定和推行，开始促使社会工作从业人员参加职业水平评价考试，寻求获得专业认证，也促进了社会工作作为一门专业化职业的发展。[3]
（三）社会工作（专业）人才队伍建设的政策规划
2006年10月，在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，以执政党中央文件的形式提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，明确要“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平。”这一中央文件奠立了一个基调，即从此以后中国社会工作的发展围绕着“人才建设”这个中心来展开。
此后，中央层面的规划陆续出台，围绕的均是人才建设这一中心。2010年，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，将“社会工作人才队伍”列为六类人才队伍之一，并明确发展目标为“培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍”，以及2015年、2020年的人才队伍总量指标。2011年11月，中组部、民政部等18部门和组织联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，仍是从人才队伍建设的各个环节提出指导思想、工作原则和目标任务以及一些具体的行动计划。但是，此《意见》使用的是“社会工作专业人才队伍”的概念而不是之前的“社会工作人才队伍”的概念。2012年4月，中组部、民政部等19个部门和群团组织又联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》。该《规划》进一步明确了近十年社会工作专业人才队伍建设的战略目标、主要任务、政策创制和重点工程等。到此为止，各项规划都是在十六届六中全会《决定》提出建设宏大的社会工作人才队伍这一基本政策目标和有关人才队伍建设的主要策略路线（即培养、评价、使用、激励）下面，寻求贯彻落实的行动安排。当然，人才队伍更加锁定在“专业人才队伍”上面。
“规范社会工作者职业行为，提高社会工作者专业能力”，“建立社会工作者职业水平评价制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划”，“社会工作者职业水平评价分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别”，初级和中级证书通过全国统一考试取得，“通过职业水平评价，取得社会工作者职业水平证书的人员，表明其已具备相应专业技术岗位工作的水平和能力”，界定可参评和参加考试的人员（社会工作者）的范围，明确证书登记有关制度要求，助理社工师和社工师考试的组织等
界定“社会工作者，是指通过全国社会工作者职业水平评价取得《中华人民共和国社会工作者职业水平证书》的人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师”，进一步明确社会工作者职业水平证书实行登记服务制度及其具体程序办法和要求等；规定证书登记分为首次登记和再登记，及各自的受理期限，以及登记有效期时长（3年）
2009年9月
“助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师应当按照本办法要求接受继续教育，在申请社会工作者职业水平证书再登记时提交有效的继续教育证明”，“助理社会工作师在每一登记有效期（3年）内接受社会工作专业继续教育的时间累计不得少于72小时，社会工作师、高级社会工作师在每一登记有效期（3年）内接受社会工作专业继续教育的时间累计不得少于90小时”，明确了社会工作者继续教育的组织实施和内容形式等
“民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位”，“主要以专业技术提供公益性社会服务的民政事业单位，应保证专业技术岗位占主体，专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%”；关于专业技术等级设置和岗位名称，“民政事业单位的社会工作岗位中，中级专业技术岗位名称为社会工作师一级岗位、社会工作师二级岗位、社会工作师三级岗位，分别对应八至十级专业技术岗位；初级专业技术岗位名称为助理社会工作师一级岗位、助理社会工作师二级岗位，分别对应十一至十二级专业技术岗位；高级专业技术岗位名称待高级社会工作师评价具体办法出台后另行规定”，还明确了相关类别和等级岗位的基本条件、岗位聘用等
2009年10月
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，明确要“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平”
“社会工作人才队伍”列为六类人才队伍之一，发展目标为“培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍”，提出到2015年、2020年的人才总量指标（200万人和300万人），继续围绕培养、评价、使用、激励等环节提出主要举措
2011年11月
“努力造就一支高素质的社会工作专业人才队伍，为构建社会主义和谐社会提供有力的人才支撑”；界定“社会工作专业人才”及其作用，明确加强队伍建设的指导思想、工作原则和目标任务，明确“以人才培养为基础，以人才使用为根本，以人才评价激励为重点，以政策制度建设为保障”的总体要求，确立坚持“党的领导、政府推动、社会参与、突出重点、立足基层、中国特色”的指导原则（“24字方针”），系统提出一段时期队伍、制度、环境建设的战略目标，围绕“培养、评价、使用、激励”四个重要环节提出一系列创新性、配套性政策措施，包括大力加强专业教育培训、积极推动专业岗位开发和专业人才使用、切实推进专业人才评价和激励工作，并设计实施一批具有引领性示范性的重大人才工程与计划（7项），在加强党的领导方面，明确党委政府统一领导、组织部门牵头抓总、民政部门具体负责、有关部门密切配合、社会力量广泛参与的社会工作专业人才队伍建设推进格局
2012年4月
进一步明确近十年加强社会工作专业人才队伍建设的基本原则，提出到2020年队伍建设的总体目标是“建立健全社会工作专业人才法规、政策和制度体系，造就一支结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，使之适应构建社会主义和谐社会的要求，满足人民群众日益增长的社会服务需求”；规模方面，“到2015年，社会工作专业人才总量增加到50万人，其中具有社会工作师职业水平证书或达到同等能力素质的中级社会工作专业人才达到5万人，具有高级社会工作师职业水平证书或达到同等能力素质的高级社会工作专业人才达到1万人，到2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人，其中中级社会工作专业人才达到20万人、高级社会工作专业人才达到3万人”；明确“大规模开发社会工作服务人才”“大力培养社会工作管理人才”“加快培养社会工作教育与研究人才”等人才队伍建设的主要任务；提出社会工作专业人才管理体制机制、培养政策、评价政策、使用政策、激励保障政策等方面的体制机制与重大政策；确定实施“社会工作服务人才职业能力建设工程”“社会工作管理人才综合素质提升工程”“社会工作教育与研究人才培养引进工程”“社会工作知识普及工程”“社会工作专业人才服务社会主义新农村建设计划”“社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划”“社会工作专业人才培训基地和教材建设工程”“民办社会工作服务机构孵化基地建设工程”“社会工作服务标准化建设示范工程”“社会工作信息系统建设工程”等重点工程（计划）
2014年1月
明确青少年事务社会工作专业人才的主要服务领域，确定青少年事务社会工作专业人才队伍建设的主要目标是：“到2020年，全国重点扶持发展10家培养青少年事务社会工作专业人才的高等教育机构，建立30家具有青少年事务社会工作继续教育资质的培训机构，建立50家青少年事务社会工作重点实训基地，建立100个青少年事务社会工作服务标准化示范单位，初步建立20万人的青少年事务社会工作专业人才队伍，并形成运行管理机制和配套政策制度框架”
（四）社会工作服务的政策规划
从中央人才工作的全局角度来对社会工作人才队伍或专业人才队伍建设做出统一的规划与部署，这对于推进中国社会工作的发展起到了巨大作用。不过，解决了“人”的问题还要解决“事”的问题，这两者是辩证的关系。如果只有人才队伍，却没有其服务的领域，那么，就如皮和毛的关系，“皮之不存，毛将焉附”？正因如此，最新的有关社会工作政策规划是2012年初由中央财政开始启动支持社会组织参与社会服务项目，并于当年由财政部和民政部印发《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》。到2012年11月，民政部、财政部发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，首次从中央政府层面提出“社会工作服务”范畴，并推动通过政府购买项目促进相关服务发展。撇开地方政府层面在这个方面已经有的政策规划行动不谈，中央政府层面的这些政策规划行动具有深远的意义，因为只有当“社会工作服务”作为一个重要的服务范畴得以确立，方可为社会工作的制度化发展，也包括社会工作专业人才队伍的建设和发展提供坚实基础。[4]
这一领域的政策规划见表4。
《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》确定项目资金使用的方面包括“社会工作服务示范项目：资助符合条件的社会组织重点围绕城市流动人口、农村留守儿童、社区老年人、社区矫正人员、受灾群众等特殊群体的需求，开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务”
2012年11月
界定“社会工作服务”，明确购买主体、购买对象、购买范围、购买程序和监督管理要求；提出“加大政府购买社会工作服务经费投入”，“各级财政要将政府购买社会工作服务经费列入财政预算，逐步加大财政投入力度，扩大政府购买社会工作服务范围和规模，带动建立多元化社会工作服务投入机制；探索建立社会工作服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接，从民政部门留用的彩票公益金中安排资金，用于购买社会工作服务；鼓励社会资金支持购买社会工作服务……中央财政安排专项资金，支持社会组织参与社会工作服务”
2013年11月
明确“当前和今后一个时期，要建立健全社区社会工作服务政策制度，建立完善的社区社会工作服务标准体系，形成协调有力的社区社会工作服务体制机制”，要“构建社区社会工作服务制度……设计和实施社区社会工作服务项目”，“不断拓宽社区社会工作服务平台”，“分类推进社区社会工作服务”；“各地要将发展社区社会工作服务及其人才队伍建设纳入经济和社会发展规划，纳入城乡社区建设总体规划和人才队伍发展规划”，要“将社区社会工作服务纳入政府购买服务范围，逐步加大财政投入力度，确保社区社会工作服务开展有场地、有人员、有资金；每年从民政部门留用的福利彩票公益金中安排一定资金，用于支持开展社区社会工作服务；鼓励社会资金支持购买社区社会工作服务”
三、中国社会工作政策与规划发展的
特点及前瞻
（一）特点与不足
通过对改革开放以来我国社会工作政策与规划基本情况地回顾与梳理，可以看到比较明显的特点与不足。
第一，相关政策与规划行动从个别部门针对特定领域的行动上升为执政党中央和政府的全面行动。
最初，教育部门承认“社会工作”为一个专业，通过有关规划开启了大学的相关专业教育活动，并使这种专业教育活动获得了较大的发展。这背后之意，也代表教育部门认可社会工作的有关服务是需要专业支撑的，也就是中国的社会工作需要专业化。但是，这一认识只是该部门所持有，未得到实际工作部门的明确共识，也未有相关的政策规划行动。
此后，实际工作部门特别是民政部门和人事部门等，开始接受社会工作“专业”需要与“职业”对接，实际的社会工作需要提升到专业化的水平。为此，相关的政策行动陆续发生，包括围绕“社会工作者”职业的建构所做的一系列努力，从界定该职业到明确其专业属性，到具体确定提高其专业化程度的路径和方法。但是，这些工作只从这几个部门的角度推动，受到很大的局限，因为社会工作职业涉及的领域非常宽广，也因为职业的建构需要更多的支持条件，包括资源的投入等。
社会主义和谐社会构建的整体目标提出，党中央从提供社会建设人才支撑的角度定位社会工作人才的重要性，使得相关政策规划从一些单个部门的层面上升到党和政府的整体战略高度。此后，以党中央、国务院及跨部门联合行动的方式进行了相应的政策规划，所有政策规划围绕着人才队伍建设这个中心，主要从人才的培养、评价、使用、激励保障等方面确定目标、路线、策略及行动计划。应当说，目前我国的社会工作政策规划因此都被统摄在其中，从而也获得了整体性。
第二，现有政策与规划涉及到了专业教育规划、职业建设政策、人才队伍建设政策规划和服务发展政策规划等主要方面，基本上为社会工作发展和社会工作活动的组织进行提供了所需的指引与规范。
从社会工作的发展来说，目前的政策规划已经明确了职业化和专业化的方向，以及大力发展的目标。同时，对于社会工作活动需要由一支有专业水平的职业人员队伍来承担，也得以明确。而关于如何从现有人员基础上提升这种专业水平，基本的策略也是清楚的，就是通过职业水平评价（主要是考试）和继续教育等来实现。应当说，这些也与人才队伍建设的思路相吻合，即分别确定了人才培养、人才评价、人才使用和人才激励的有关策略规则。
第三，现有政策与规划还存在着某些不足，既有基本思路上的问题也有具体内容上的问题。
目前我国的社会工作政策规划渐趋以社会工作专业人才队伍建设为中心来确定相关的行动目标、路线、策略、规则及具体行动计划。但是，从人才工作的思路来考虑和部署，核心关注的是“人”而不是“事”。这对于社会工作的发展来讲并不见得很合适。事实上，如果就社会工作政策规划的本质来讲，根本上要回答的问题是如何组织进行社会工作的活动，而不是或者不只是解决从事活动的人从何而来的问题。也就是说，社会工作政策规划首先要明确什么是社会工作服务，应当在多大程度和范围里提供这样的服务，通过什么样的组织途径和体制模式来生产和提供，然后才是这些服务活动具体由谁来承载，这些人怎样培养、评价、使用和激励保障。
虽然仍是以人才队伍建设的思路进行政策规划，但2011年以来的有关政策规划已经关注到从社会工作活动的组织进行或者说社会工作服务的政策规划角度来考虑和部署的必要性，并做出了相应的回应。尤其是2012年之后的几个部门的政策文件，开始明确地针对此问题，明确用政府购买服务项目的方式来推进社会工作服务范畴的建立，并逐步扩大其规模与范围。但是，必须承认，这样的具体政策规划行动还不多，有关的内容也还不够有力，因而对于社会工作政策规划的合理发展来说，尚不能充分满足需求。③
（二）前瞻
基于以上的分析，笔者认为，我国社会工作政策规划下一步的发展，应当在两个方面给予关注和加强。
第一，整体思路宜调整到以社会工作服务活动的组织进行和社会工作服务规划为中心。
应考虑民生需要中有一个独立的部分即“社会工作服务”的需求，围绕这一服务如何规整，界定明晰其范畴，又怎样来组织它的生产、传递和提供，全面综合地来部署财政投入和其他资源支持安排、组织机构的建设、人员队伍的培养建设等。其中，“社会工作服务”范畴的确立是关键之点。此外，职业建设更需要加强有关政策规划，并与专业教育政策规划有更有机地衔接。[5]
第二，相关政策规划应重点突出服务规划和职业建设的政策规划。
所谓服务规划，就是要尽快推进“社会工作服务”成为基本公共服务中除社会保障和救助、医疗卫生、住房、教育、劳动就业服务之外的第六类服务，并纳入更高层面的有关服务发展规划中。为此需梳理归类现有分散在不同部门和领域中的此类服务，建立更清晰的服务范畴，包括内涵与外延。当然，这方面也还有政策的问题，可以结合新的形势选择采取政府购买社会组织提供服务的模式，但它不与服务的整体规划之需要相冲突，而是应当密切配合。
所谓职业建设的政策规划，就是要根据社会工作服务规划清理明确有关职业岗位，明确其设置标准和准入标准，制定相关职业人员的各种规则。这方面既需要有相关的具体政策规范，也需要有明确的规划措施，即根据社会工作服务规划如何尽快有序地推进不同领域、不同种类社会工作服务职业岗位的开发设置，包括其总量和分类的指标任务。
目前从专业人才的角度进行这样的规划不会太有效果。应该首先解决服务的政策规划和职业建设政策规划，在此基础上再来解决专业人员的规划应是合理有序的步骤。
①如雷洁琼先生曾说“民政工作就是这个特色的社会工作”。以此而论，则新中国建立后就有实际的社会工作活动。王思斌也分析指出过从20世纪80年代末社会工作专业教育在我国一些高校恢复以来，就存在着专业社会工作和实际（行政的）社会工作等不同形态。不过，这不能等同于说我国当时已经有社会工作政策规划。
②事实上，在此之前，民政部及其部门（社会福利司）已发布过几个社会福利机构的《基本规范》，其中一些内容已涉及要求从业人员具备社会工作专业学历等专业资格。这些亦可视为与社会工作者职业建设有关的某种政策。
③国家层面围绕“社会工作服务”的政策规划迄今不多见，但在地方政府层面（例如广东、深圳等地）却已有较多的这种行动。目前需要的是从中央政府层面加大这种政策规划行动。
[1]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997：11—13.
[2]孙立亚.社会工作导论[M].北京：中国财政经济出版社，1998：25—26.
[3]黄胜伟.我国社会工作职业化发展评析[J].重庆社会工作职业学院学报，2004（3）：1—5.
[4]张兴杰，等.政府购买社会工作服务：实践检视与未来政策选项[J].浙江学刊，2013（5）：37—41.
[5]余建华.社会工作服务：美国经验及其对中国的启示[J].社会工作：学术版，2011（6）：17—19.