农村基层组织优化问题和策略_行政管理论文

摘要：乡镇党委政府、村党支部、村委会、经济合作组织是我国农村基层组织的主体，构成了现有的农村民主治理结构，但同时也存在着民主选举受干扰、组织间关系不清晰、功能发挥不到位等问题。以农户行为动机为基础，从激励机制设计理论出发研究，发现出现问题的原因是现有机制存在着“激励不兼容”，如激励村民参与选举的因素和约束参选者公平竞选的因素失灵，激励村干部不当利用权力的因素增多而权力约束机制失灵，激励村干部配合乡镇党委政府工作的因素增多而维护农民利益的因素弱化，“村两委”职能重叠等。因此，农村基层组织优化应从重建村民会议、成立村务工作小组、建立农村公务员、发展农民合作社和加强党建工作强化核心领导地位五方面入手。
关键词：农村基层组织；激励机制；农村基层民主；集体经济
中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：1673-9973（2014）04-0059-08
目前，我国农村地区已经形成了乡镇党委政府、基层党组织、村民委员会和社会组织为框架的民主治理结构雏形，这一组织架构为保障基层民主，维护社会稳定发挥了关键作用。但随着社会的巨大变迁，这一组织架构在某些地方显现出与现实的冲突，贿选现象、组织瘫痪、群体性事件等时有发生，使改革显得十分必要。笔者试图从激励机制设计的理论视角出发，研究农村基层存在的问题，以期为改革建言献策。
一、我国农村基层组织现状
（一）我国的农村基层组织
我国农村基层组织分为党政组织、村民自治组织、经济合作组织和其他社会组织四类。党政组织是指设在村一级的党组织和政权组织。在农村地区，一般以行政村为单位设立村党支部（党总支、党委），支部书记和委员均由党员大会选举产生。据《2013年中国共产党党内统计公报》统计，我国的584172个建制村中，已有99.97%的建制村建立了党组织。乡镇一级政府是农村最基层的政权组织，据《中国统计年鉴（2013）》统计，2012年我国农村共有19881个镇和13281个乡。村民自治组织主要指村民委员会，由主任、副主任和委员组成，均由村民直选产生，其性质是群众性自治组织。根据需要村委会还设有人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，以及妇代会、民兵连等群众组织。据《中国农业统计资料（2010）》统计，2010年我国村委会的数量为59.47万。经济合作组织是近几年才兴起的新型基层组织，包括农民专业合作社、生产协会、产销协会、合作联社等，其主体是农民专业合作社，据统计2012年我国农民专业合作社已有68.9万户。农民专业合作社的性质是互助性经济组织。此外，一些慈善、环保、公益等社会组织开始在农村兴起，但这些组织与本研究的关系不大，故本文不涉及。
（二）各类农村基层组织职能
1.党政组织的职能。乡镇政府肩负着辖区内社会管理、公共服务、发展经济的职能。具体来说，包括以下几个方面：一是贯彻执行国家的各项方针政策；二是加强社会综合治理，维护社会稳定；三是营造良好的经济发展环境，包括投资环境、发展指导、信息服务等；四是提供基本公共服务，如义务教育、计划生育、卫生文化事业、社会保障等；五是指导和帮助各村级组织做好本职工作。
乡镇党组织的主要职能包括：结合本乡镇实际，认真贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议；讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定；加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设，加强乡镇机关和乡镇企业党的建设；按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部；领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。
村党组织是农村基层组织的领导核心。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，其职责包括：贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，做好党建、党务工作；讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，支持其他村级组织做好本职工作；领导支持村民的依法自治活动；负责村干部和村办企业管理人员的教育和监督工作；做好本村的精神文明建设、社会治安、计划生育等工作。
2.村民自治组织的职能。村民委员会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，主要负责本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷和协助维持治安，并向政府反映村民的意见、要求。具体而言，可分为经济发展、公共服务、行政管理三方面。经济发展职能包括支持和组织村民发展乡村经济，管理村民集体所有的土地和其他财产，做好生产服务和协调工作。公共服务职能包括支持集体经济组织和其他社会组织依法独立进行活动，维护村民和村集体的合法权益，保护和改善生态环境，开展各种形式的文化教育、科学普及、精神文明建设活动。行政管理职能包括协助乡镇党委政府做好各项工作，执行国家的法律法规和政策，组织实施村民自治章程、村民会议决定（决议），做好计划生育工作等。
3.经济合作组织职能。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，依法登记，取得法人资格；以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。可见，农民专业合作社的职能在于服务农民、发展农业生产。
（三）农村基层组织运行中出现的问题
1.民主选举过程受到干扰。民主选举是确保基层民主的关键环节，但却受到一些因素的干扰。（1）“贿选”现象普遍发生。村党支部、村委会拥有村庄的公共权力，掌握着国家惠农政策和发展机会的分配权，这为村干部身份和利益捆绑在一起创造了机会。于是，许多村民为竞选成为村干部便纷纷采取“贿选”。（2）派系、宗族势力干扰选举。行政村的村民要么由一两个人口多的大姓和几个人口少的小姓组成，要么由几个人口不均衡的自然村组成，受传统的宗族、派系思想的影响，他们往往形成利益集团，在选举中干扰选举过程。（3）基层政府对选举的干预。在村民选举时，往往会出现乡镇党委政府指定候选人、操纵选举的现象，甚至有媒体报出乡镇党委政府无视选举结果另行任命村干部的行为。民主选举被干扰的直接后果就是应该担当责任的人选不上，不应该担当责任的人被推上台，严重挫败了村民参与民主选举的积极性。
2.基层组织关系界定不清。前面提到各组织的职能时，会发现它们之间大多数职能是重叠的，这就造成了现实中基层组织关系界定不清的问题。（1）村委会“准政府化”，演变成乡镇党委政府的村级机构。按照法律规定，乡镇党委政府负有指导、支持、帮助村民委员会开展工作的责任，但不能干预村民自治范围内的事项，村民委员会只是有义务协助乡镇党委政府开展工作，二者并没有隶属关系。但现实中，二者权责上很难划清界限，直接导致村民委员会作为准政府组织，二者的关系演变成实际上的上下级关系。如近期河南省周口市在试点“平坟复耕”工作时直接规定，对不带头执行的村干部就地免职，这种以行政命令干预村民自治的行为是十分普遍的。（2）“村两委”（指村共产党员支部委员会和村民自治委员会，前者简称为村党支部，后者简称为村委会）职能重叠，争权现象普遍发生。按照规定，村党支部不能干预村委会职责范围内的事项，但实际上村支部的职能除了负责党务工作外，其他职能和村委会是重叠的。两个功能重叠的机构，极容易发生争夺村庄公共权力的行为，进而导致“村两委”闹矛盾的现象发生。（3）经济合作组织定位不清。近年来，农民专业合作社跨村组织，或者农民专业合作联社的逐渐发展，使得经济合作组织超越行政村的界限，其和村两委的关系很难定位，而法律上的相关条文极其模糊。
3.基层组织功能发挥不到位。近年来，关于反映村干部“不作为”、“乱作为”、损害村民利益行为的上访事件逐渐增多，有些地区还出现了三个80%现象：县级政府80%的信访来自农村，其中80%反映村干部问题，其中80%反映村干部贿选问题。笔者认为这些现象的出现，主要体现了基层组织功能发挥不到位的问题。（1）农民权益得不到有效维护。近年来，因征地、拆迁引起的利益纠纷甚至群体性事件中，鲜见村委会代表村民利益，为村民争取利益的；在基层政府和村民利益不一致的地方，村委会多是作为基层政府执行者的身份出现，对上负责，而不是对村民负责。（2）对村集体经济发展不利。目前，我国有200多万个村集体经济组织，其中仅有8000～10000个集体经济发展水平较高，其余大部分发展水平较弱，不少地区的村集体资产长期闲置，集体经济已经名存实亡。以华北地区某县为例，村集体经济收入为零的占全县所有村的95%。集体经济是村级组织运转经费的主要来源，集体经济衰亡的直接后果是村级组织自营困难，经费紧张，甚至负债运转。此外，村集体经济还发挥着与村民连接的纽带作用，村民通过村集体经济获得经济收益，村级组织也以此获得村民的支持。（3）农民专业合作社职能尚未充分发挥。据统计，截至2012年第三季度，我国登记注册的农民专业合作社达到60余万个，入社农户达到4600多万，占全国总农户的18.6%。多数村民和多数地区尚未建立经济合作组织，导致其对接市场的能力薄弱，故其服务农民生产生活，带动农村经济发展的作用尚未完全发挥。
总体而言，这种问题的存在体现了我国现有农村治理结构呈现出的“维稳型”特点，不符合当前农村发展所面临的新形势。当前，我国新型城镇化高速推进，城乡产业转移趋势显现，农村的发展势头逐渐增强。为了适应这种形势需要，农村基层组织必须进行改革，以构建与之相适应的“发展型”乡村治理结构。因此，对农村基层组织进行优化就成为当务之急，这也显示了本研究的意义所在。
二、已有研究成果综述
（一）关于民主选举问题的研究
关于民主选举问题，主要是研究选举受到干扰和干预的原因。党国英认为贿选、宗族势力干扰选举行为的发生是因为村干部并不是无关轻重的“芝麻官”，他们手中掌握的权力“含金量”很大，因而越是经济发达的地方，人们越有可能追逐权力，贿选也越有可能发生。[1]同时，他认为存在一些制度弊端使农民低估了选票价值。要解决这些问题，短期的解决方法是严格落实《村委会组织法》，保障农民的投票机会，对干扰选举的行为进行法律界定；长期来看，一要提高农民收入，增加贿选成本；二要缩小村干部的权力，使其权力只限于十分必要的公共事务。对于农民低估选票价值，易被贿选影响投票行为的现象，允春喜将之称为“政治冷漠”，并认为其原因有“权威崇拜”和“官本位”的传统观念，经济地位低、参与成本高导致的政治参与信心不足，民主参与机制不完善导致的利益表达渠道不畅等因素。[2]因而发展农村经济、完善制度建设、培养现代民主观念、提高农民素质成为解决问题的主要对策。
（二）关于基层组织运行问题的研究
农村各基层组织运行中出现的问题及相应对策建议是学者研究的重点。申静[3]、肖立辉[4]、李尚浦[5]、于水[6]等分别就某一地区进行实证调研，指出村两委关系、乡镇党委政府和村委会关系不清晰，村级组织设置和现实冲突较大等问题是阻碍农村民主建设的主要问题。吴扬从乡村治理的现实定位视角展开研究，认为农民对村民自治的愿望与公共服务的需求日益增加和国家通过基层行政机构对农村社会的强控制治理模式产生冲突，如政府行政权力与村民自治权利的冲突，乡村债务风险的加剧，人治大于法治的乡村治理模式等，并认为这是问题产生的原因。[7]一些学者从研究“村干部”入手寻找问题的原因。如唐晓腾认为，农村社会的利益结构加速分化，乡镇党委政府和农民之间的需求性职能矛盾和制度性职能矛盾，使“村干部”处于一种尴尬的“角色冲突”中，并导致“利我”的角色定位选择。[8]再如申静认为，村干部作为村庄的“监护人”，监护功能因市场的介入而逐渐弱化，因为市场意识一方面增强了村干部的个人意识，另一方面使村民对村干部的依赖减弱，村干部变成了“弱监护人”。监护功能的弱化，一是使无法“上传”和“下达”，二是使村干部控制社区能力减弱。通过分析进一步指出，村庄自治实际上演变成村干部自治，村干部则变成现代的经济人。[3]
市场的介入改变了村民在村庄中的经济地位，影响到乡村的政治权威。高洪贵认为农村劳动力外出务工改善了村民的经济地位进而影响村民的民主诉求。[9]陶振认为，税费变革、市场化以及农民行动单位的原子化带来的利益和价值认同资源流失冲击了基层政权的“公信力”，出现了信任危机隐忧。[10]这种现象的结果是农村政治权威消退，民间传统组织化治理权威兴起，导致了现在的乡村治理危机。[11]
许多学者提出了解决问题的对策，不少学者以经验借鉴的方式提出政策建议。如渠桂萍研究了日本的农村基层组织，提出了以乡镇党委政府为核心增强服务功能；分离行政和经济职能建立“农协”一类的经济合作组织；培育社区文化塑造村落精神凝聚力三个政策建议。[12]项继权、靳利华等研究了美国、欧盟、印度等国外的农村基层组织，提出了基层组织应因需而设，组织形式要灵活多样，要根据实际情况进行适应性调整，法律上明确定位等政策建议，同时强调要理顺党政组织、自治组织、经济组织的关系，党政和自治组织要实现服务职能的转变等。[13][14]贾金荣、于水等针对“村两委”关系问题提出了组织重构的政策建议，但具体做法上存在争议，一些学者坚持“一肩挑”模式，一些学者则坚持强化村委会的自治功能。[15][16]还有学者提出了在有条件的地区实行村干部职业化、公职化，[17]把经济合作组织纳入乡村治理结构[6]等建议。苏南是我国农村发展较为成功的地区，许多学者将其作为经典案例进行研究，总结出“苏南模式”，认为这一模式极具推广价值。但胡必亮以“中国十大名村”为例说明中国的村庄发展道路应呈现多样化特征，相应的农村基层组织也要呈现多样化特征。一个地方的成功经验并不能完全照搬到另一个地方。[18]
（三）已有研究成果简评
纵观这些研究成果笔者发现，不管是理论研究还是政策建议，大都以一种向村民输入民主政治的思路进行，这和我国农村地区制度改革是“输入型”而非“诱致型”是基本相符的。必须清楚，构建完善的乡村治理结构，只有满足农民的需求才能成功。同时，制度改革特别是关于组织机构的改革，实质上是激励机制和约束因素不断调整的过程，以做到“激励兼容”。对于农村基层组织改革来说，则是要形成能够激励基层组织参与主体做好本职工作的制度环境，而现实中种种问题的存在正是因为这个制度环境“激励不兼容”。这就有必要找出“激励不兼容”的原因，再根据这些原因进行制度设计，而鲜有学者从这个视角进行研究。这正是本研究视角、理论、方法及结论的创新之处。
三、相关问题的理论再思考
（一）理论基础和理论匹配
1.机制设计和激励兼容。激励兼容是机制设计理论的核心概念。该理论的基本内涵是在自由选择但信息不对称的情况下，为达到某个目标，需要一套由激励因子和约束因子组成的机制，使参与主体能够在各自的约束条件下，谋求自身利益最大化的选择策略相互作用，实现预期目标。这个过程是“信息不对称条件下的信息交换和非合作博弈过程”。在信息不对称条件下，委托人要避免代理人的逆向选择和道德风险，要通过协议使得代理人在实现自身利益最大化的同时，做出委托人期望的选择行为。这时，首先需要委托人设计一套激励机制供代理人选择，继而由代理人做出接受还是拒绝的决定，最后代理人根据接受的机制做出行为选择。这里的机制必须满足参与约束和激励兼容约束两个条件，其核心是做到了激励兼容。一个激励兼容的机制，能够使参与者在谋求自身利益最大化的同时，保证机制设计者预期目标的实现。但事实上，只有在完全信息假设条件下，委托方和代理方才能同时实现利益最大化，而现实是信息不对称，这就必须放弃最优策略均衡假设，在机制中引入激励因素和约束因素，最终实现激励兼容。
2.激励兼容和农村基层组织。农村基层组织改革，也是一个激励兼容机制设计问题。乡镇党委政府、村党支部、村委会等行为主体，作为代理人，村民和县级以上政府则是委托方，形成了“委托—代理”关系。这种关系中，乡镇党委政府领导干部、村两委干部的最大化利益目标是不一样的。他们在面对当前农村的体制机制提供的激励因素和约束因素时，各自都处于信息不对称的位置，做出的理性行为选择也不一样，就出现了逆向选择和道德风险的可能。因此，农村基层组织改革实际上是一个激励机制设计问题，也需要激励兼容。
农村治理结构中存在着多个“委托—代理”关系：一是县级及以上政府将乡镇域范围内的政府工作委托给乡镇党委政府；二是村民将政府职责范围内的公共服务职能委托给乡镇党委政府；三是村民将村民自治范围内的事项委托给村两委；四是乡镇党委政府把村域范围内的政府工作、公共服务职能委托给村两委。此外，参与农民专业合作社的农户把部分生产经营职责委托给专业合作社。
在这些不同的“委托—代理”关系中，行为主体支付函数是不一样的。比如村民希望有个良好的发展环境，希望乡镇党委政府和村两委维护自己的合法权益；村两委干部则希望自己在管理村庄事务过程中获得最大收益，包括现金、财产、地位、名誉等；乡镇干部则希望辖区稳定发展，通过政绩获得晋升机会。这就满足了激励机制设计理论应用的第一个条件是各参与主体支付函数不一致，而第二条件信息不对称显然也是成立的。在村庄事务管理中，村两委掌握的信息显然多于村民和乡镇党委政府，而乡镇党委政府则在乡镇事务上处于信息优势地位。支付函数不一致和信息不对称，使得代理方可能做出不符合委托方意图的行为选择，也就是存在道德风险和逆向选择问题。如贿选、村干部“乱作为”、乡镇党委政府干预村民选举等。这是激励机制设计理论应用的第三个条件。
从激励机制设计角度重新审视我国农村基层组织存在的问题，可以使原本各组织独立分散存在的问题纳入到一个系统中去，形成一个相互联系相互依存的整体，这对于设计一套优化方案具有显著意义，可以避免对不同问题逐个击破而出现“摁下葫芦浮起瓢”的现象。
（二）农村基层组织运行问题原因再解读
引入激励机制设计理论后，就明白问题的原因在于机制的“激励不兼容”。这些“激励不兼容”使得各行为主体做出对自己有利但违背委托方意图的行为选择。因而，分析这些因素就会发现问题的真正原因。
1.民主选举中的激励不兼容。民主选举过程其实是国家将适合村民自主管理的事项交由村民自己处理，而村民通过选举把自治权交给村委会，简单地说就是国家委托村民选举村委会来执行自治权。这里的委托方是国家，代理方是村民（包括参选者），行为主体是选民和参选者，具体事项是民主选举。这一机制的意图是希望村民能选出称职的村委会成员。而现实中普遍存在民主选举参与程度低，贿选、利益集团干扰、政府干预等影响选举公平公正的现象，以及“应该担当责任的人选不上，不应该担当的人被推上台”的现象，说明选民和参选者都存在道德风险行为，也即出现了“激励不兼容”问题。