摘要：随着新农村建设的不断推进，农村经济发展水平有了显著的提高，农村社会保障制度也在不断推进，农民在生活中获得了不少实实在在的优惠和好处。然而，在现有的农村生活状态下，乡镇政府在社会保障体系的建立和完善方面仍然存在一些漏洞。在现行农村社会保障体系基础上指出乡镇政府在服务职能上的不足或偏差之处及指出这种不足之处的原因，从服务型政府职能的角度提出完善农村社会保障制度的对策：坚持以人为本的服务理念;建立广泛有效的公共服务模式;拓宽农村社会保障资金的来源;重视农村社会保障制度的教育和宣传。
关键词：服务型政府;农村社会保障制度;公共服务模式;社会保障资金
中图分类号：C913文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）32-0052-02
服务型政府是以实现公民利益为出发点的政府，坚持以公民为本位的理念指导，以服务者的身份为百姓谋福利，始终坚持“全心全意为人民服务”的宗旨。同样，服务型乡镇政府也是以农民为本位，注重公平公正，坚持严格执法，依法办事，争取为农民谋更大的福利，保障各项公共产品的供给，始终把公共利益作为乡镇政府服务的出发点和落脚点。因此，建构农村社会保障制度体系不仅是政府应尽的责任，也是建设服务型政府和责任型政府的重要部分。但是，从整体上来看，农村社会保障这一制度体系还不完善，仍存在许多不足之处。
一、乡镇政府在建构农村社会保障制度中存在不足
（一）乡镇政府在农村社保中职责不明
长期以来，在农村的社会保障方面，乡镇政府在各项福利保障的建立和操作上都是扮演着直接干预、直接管理的角色，承担着各项公款和管理过程中的责任。在社会保障制度的推动过程中，机构服务方式存在弊端，部分乡镇工作人员仍然存在故步自封的工作方式，甚至采用一些命令的方式来推动工作的发展，在工作职责中不以农民为中心，过度追求政绩，不顾农民需求，在很大程度上热衷于搞形式主义。突出表现在农村公共物品供给和农业生产发展、农民就业等方面。
（二）缺乏广泛、有效的服务模式
在公共服务过程中我国政府存在着一些不平等现象，尤其是城乡居民在享受政府公共服务上。一直以来，我国社会保障事业比较倾向于城市，农村社会保障制度是在最近几年才不断推进和实施的。长期以来，我国社会保障事业在城市中投入了大量的人力、物力和财力，但是在农村很大程度上都是靠家庭自身的保障和社会上一些组织的帮助和扶持，农民主要依靠土地收入来实现自身基础性的保障。乡镇政府在农村的社会保障体系方面并没有建立广泛而有效的服务模式。
（三）乡镇政府管理混乱，城乡社保差距大
我国在社会保障制度的实施并没有实现全国统筹发展和城乡协调进行，社会保障制度的设计和实施明显体现出城乡脱节、地区和部门之间出现分割的状态。在农村社会保障中条块分割比较明显，民政部门主要负责社会救助，卫生管理部门主要负责农村医疗合作，人力资源和社会保障部门主要管理农村医疗保险。在条块分割的基础上，农村社会保障政策的开展和推动力度不大。政府在农村社会保障服务上与城市衔接不上，农民无法在社保中获利，生活得不到切实保障。许多情况下，农民工进城务工或返乡后，之前参加的养老保险、医疗保险无法顺利转接;农民工易地工作后参加的各类保险也得不到有效接续。
（四）乡镇政府评估机制不合理
在农村社会保障制度的建构和完善中，乡镇政府在评估机制上还缺乏完善的体系，许多情况下，在综合管理中政府职能没有实现更好的扭转，职责和功能不清晰，没有建立明确的乡镇政府关于农村社会保障制度实施的监督机制;缺乏乡镇服务型政府的建设目标以及相应的评估体系，在社会保障方面无法为农民的需求表达提供渠道和进行服务。乡镇政府在农村社会保障体系的建构和完善上，缺乏实效性，没能保证服务水平和质量及时反馈，影响着政府绩效的提高。
二、乡镇政府在农村社会保障制度建设中存在不足的原因
（一）乡镇政府对农村社会保障制度不够重视
农村社会保障制度的实施是在城市社会保障制度实施之后才开始建立起来的，实施比较晚，长期以来各级政府都不够重视农村社会保资金的投入。根据相关的资料显示，国家对农村社会保障制度的投入还比较低，远远低于城市社会保障的投入，从人均社会保障投资的份额来看，农民人均占有社会保障资金的份额与城镇居民的差距更大[1]。以至于乡镇政府在社会保障的实施方面缺乏正确的利益向导，缺乏相应的操作机制，不重视对农村社会保障制度的宣传和教育，忽视农村社会保障制度对于农民生活水平改善的重要意义。
（二）农村社会保障机构设置人员配备不合理
基层政府主要是处理农村社会事务，政府的职责就是通过相应的组织机构来履行的。党的十八大以来，我国政府职能不断的由管理型政府职能向服务型政府职能转变，乡镇政府职能也不断向服务型政府职能转变，这就要求相应的组织机构也随之调整。然而，在这一过程中却存在着一些机构人员配备不合理的现象：在农村社会保障机构设置上专业型配备较少，现有人员对农村社会保障管理知识不够了解，导致乡镇政府在农村社会保障机制方面缺乏切实有效的实践服务模式。在乡镇政府机构内部出现乡镇政府直接管理机构和上级政府派出机构之间职责不明确，乡镇政府自身的职能转变不到位，无法处理农民亟须解决的问题。
（三）乡镇社会保障资金来源不畅
在乡镇基层政府由于长期以来资金的主要来源是种植业和乡镇地方企业，乡镇企业一般停留在小规模的经营模式，自身发展资金来源单一，进一步扩大发展以及良好运行受到制约，能够吸纳的农民就业数量少，在资金来源方面始终存在很大的滞后性。农村社会保障的资金也主要是由农民参与社会保障中投入的资金，在一定程度上农村社会保障资金来源受到了很大的限制。另外，乡镇政府在财政资金管理方面还存在一些漏洞，财政管理方面缺乏相应的管理人员，往往财政管理都是由乡镇领导来决定，工作上随意性比较大，并且很大程度上对于分税制以及财政管理工作方面没有比较明确和清晰的指导。其次，乡镇各部门利益独立性较强，很难对他们进行资金上的统一管理和分配。
（四）缺乏明确的改革方向作指导
任何事物的生存和发展都需要一个明确的发展方向作保障，同样的社会保障制度的建立和完善也不例外。在20世纪末，我国就社会保障制度体系进行了明确的层次划分，主要包括：社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚等等的多层次的社会保障体系，这些明确的改革方向在一定程度上推动了我国城镇建立社会保障制度体系的建立[2]。然而，与城镇相比，农村社会保障制度改革却缺乏明确的改革方向，在农村社会保障制度监督和管理过程中也缺乏明确的指导方向。其根本的原因还在于城乡二元经济结构导致了农村社会保障制度的不完善、农村社会保障缺乏有效的管理基础，在一定程度上影响着政府责任意识的建构和农村社保的发展。
三、乡镇服务型政府理念下农村社会保障制度的完善措施
（一）坚持以人为本的服务理念
以人为本是中国共产党服务的宗旨和执政的理念，也是科学发展观的最重要的核心所在。乡镇服务型政府的建立就是要坚持以人为本的服务理念，做到全心全意为人民服务。可以说，农村社会保障体系的建立和完善是保障农村社会生活水平的有力保障，社会保障制度与每个村民的切身利益相关。乡镇政府在推进农村社会保障制度的建立的过程中要切实保障每个村民的切身利益，充分尊重农民的利益诉求，保障农民更好地参与到农村社会保障体系的服务机制中来。
（二）建立广泛有效的公共服务模式
随着社会经济的不断发展以及社会保障体系的不断完善，仅仅来源于土地收入的保障已经无法满足农村社会的发展，这就需要政府从多个角度和多个方面来扩大社会保障，需要不断统筹城乡社会保障事业，建立覆盖面的社会保障服务体系，确保社会保障范围和水平随着经济发展而不断提高[3]。因此，在完善社会保障方面，乡镇服务型政府作为农村公共服务的一线服务者，应该切实做好一线服务工作，保障用于农村教育、卫生、文化等事业性的经费能够有效运转，进而逐步扩大公共服务的范围。在一定程度上，缩小城乡公共服务的差距，保障农村居民的最低生活保障，让广大农村地区的村民切实感受到社会主义现代化发展所带来的福利。
（三）拓宽农村社会保障资金的来源
社会保障实质上就是物质生活的保障，资金就是物质基础，资金的来源可以说是社会保障的核心问题。鉴于农村经济相对于城市比较薄弱，乡镇政府应设立相应的管理部门进行专门管理这部分资金，确保农村社会保障基金的征收、管理、经营和使用，实现农对村社会保障进行严格统一规范科学的管理。结合农民自身建立专用于农民养老或医疗保险的社会保障资金，在村民投保后可以累积使用，这在一定程度上既能调动农村投保的积极性，健全了中国的社会保障制度，又在一定层面上缩小城乡之间的差距。还可以针对一些富有者开征利息税、对部分行业，如：水电、烟草部门等征收暴利税，进而把这些税收纳入到农村社会保障基金中来。
（四）重视农村社会保障制度的教育和宣传
制度的建立和健全可以依靠外部机制的调整，但是作为权利主体的个人来说，自身文化素质如果跟不上现代化的发展，将会制约社会的发展。做好社会保障制度的宣传和教育工作，对于农村社会保障制度体系的完善和有效进行是十分必要的。在我国，农村教育质量与城市之间存在着很大的差距，农村受教育程度普遍较低，因而在参与社会保障方面农民缺乏相应的长远思考，在经济条件的限制下不愿意做回报周期较慢的投资，这就需要乡镇政府做好相应的宣传和教育工作，保障农村社会保障的顺利进行。
四、结语
农村生活水平、农民生活保障等体现着农村社会保障体系的完善与否，农村社会保障体系的完善水平又体现着乡镇政府对村民需求是否满足。在乡镇服务型政府的视角下不断构建和完善农村社会保障体系，就需要乡镇政府在农村社会保障制度建设中切实履行好相应的职责和功能。乡镇政府只有在完善自身机构服务体系的同时，做好农村社会保障制度的监督管理工作，保障农村社会保障工作的顺利进行，农民享受社会保障的福利，不断满足农民的利益需求，达到缩小城乡差距，农民生活水平的提高。
参考文献：
[1]刘峰.农村社会保障建设中的政府资金来源[J].发展研究，2010（1）：94.
[2]杨玉民.我国社会保障制度存在的问题及对策[J].宏观经济管理，2002（7）.
[3]上海市政治学会.公共服务与社会管理[M].上海：上海人民出版社，2007.
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