摘要：本文以公共事业管理专业建设作为研究对象，首先介绍了国外相关专业设置及其特色，然后分析了国内公共事业管理专业发展现状及关于人才培养出路的争论，提出了我国公共事业管理人才的培养目标。认为应从突出专业特色、优化课程设置、充实师资队伍、夯实实践教学、拓宽就业口径等几方面加强我国公共事业管理专业的建设。
关键词：公共事业管理；课程设置；培养目标；
作者：金红磊
为适应政府对于新型公共事业管理体制改革的需要和社会需求，实现政府的社会管理体制从“大政府，小社会”向“小政府，大社会”的转变，1998年教育部在新的普通高等学校专业目录中正式设立了公共事业管理本科专业。自1999年由东北大学、云南大学首批招收公共事业管理专业本科生以来，目前，全国已有300多所院校开设了公共事业管理专业。在对公共事业管理专业人才的供求状况进行调查研究并经过充分准备之后，中央民族大学于2006年开设了公共事业管理本科专业，这既为公共事业管理专业的发展提供了机遇，也提出了严峻的挑战。加强公共事业管理本科专业建设，实现公共事业管理专业的培养目标，满足21世纪我国经济、社会、政治的发展对公共事业管理改革和专业人才的需求，已成为当务之急。
一、国外相关专业及课程设置概况
国外相关专业及课程设置体现在如下两个方面：一是公共管理相关专业学士学位教育；二是公共管理专业硕士学位教育(MasterofPublicAdministration，简称为MPA)。
1.相关专业学士学位教育
公共管理学者波兹曼(BanyBozeman)认为，公共管理研究大致可分为两种途径。其一是公共政策途径(PublicPolicyApproach，简称P途径)。P途径下的基本观点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，因而该学派直接将公共管理界定为政策管理。认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。其二是企业管理途径(BusinessApproach，简称B途径)。国外与公共事业相关的专业发展也体现出公共管理和企业管理两种途径。国外高校没有“公共事业管理专业”，与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理”等所谓社会公共事务管理，但鲜有专门针对“非政府部门管理”或“第三部门管理”设置的本科专业，一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程，或建立相应的研究机构，如美国约翰———霍布金斯大学的非营利组织比较研究中心。[1]国外与公共事业相关的专业和课程设置情况如下：
第一种是公共管理学院(公共事务学院)下设的学位教育。它们都有自己独立的办学经费、教师、设备及管理权，课程设置包括了公共管理、政治学、经济学、社会学等，囊括了社会科学的多个学科。这样的模式，便于各学科的交叉和跨学科支撑公共管理专业的教学。如印第安纳大学布鲁明顿分校公共与环境事务学院(SchoolofPublicandEnvironmentalAffairs，IndianaUniversityBlooming-ton)的非营利组织管理(NonprofitManagement)在2005年排名全美第一名，该项目注重政府管理和非营利组织管理的整合，开设的核心课程有：公共组织和管理、管理专题研究、公民社会与公共政策、非营利组织的财务管理、非营利组织资金募集、公共项目评估、公共和非营利组织战略管理、非营利和志愿部门专题介绍、公民社会的比较观点等。[2]
第二种是在商学院或经济学院内设相关课程。如耶鲁大学、斯坦福大学、宾夕法尼亚大学等。此类院校有较强的商业和经济方面的师资、学科知识与经验。培养的相关人才侧重经济类人才的培养。加利福尼亚大学伯克利分校哈斯商学院(TheHaasSchoolofBusiness，UniversityofCaliforniaBerkeley)是2005年全美商学院排名第四的顶级商学院。该学院为学生开设的非营利组织和公共管理(Non-ProfitandPublicManagement)项目，其目的不仅是使学生成为商界领袖，也是为了要在公共部门崭露头脚。哈斯商学院是为数不多的在商学院开设公共和非营利组织管理项目课程的学院之一。该项目有成熟的培养方式，其独到的特色是强调公私部门的沟通和整合。目前该项目提供的核心课程主要有：非营利组织的战略管理、公共和非营利组织营销推广、公共部门财务管理、公私跨部门整合、跨文化管理等。另外，该项目还每个月邀请非营利组织和公共管理领域的著名人士进行演讲和共同探讨，为学生提供非营利组织和公共管理案例教学、小组讨论、实习机会和个人职业发展规划等。[2]
第三种是在政治学之下设立的学位教育。如美国的佐治亚大学、堪萨斯大学、英国伯明翰大学的政治与国际关系学院、加拿大部分高等院校。由于课程多是由政治系的教师承担，实践环节与政府工作实际联系不够，因此培养出来的学生局限性较大，偏重于搞学术，而不是搞实际管理。
笔者发现在管理思潮的影响下，各国大学相关专业的设置不再只专注于对内部行政管理过程的研究，转而注重研究工商政策与管理战略。在此背景下，运用B企业管理途径的公共管理研究也逐步发展起来。在课程设置和学科特点上，B途径与P途径公共政策有以下不同之处：(1)前者的课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学的传统。(2)前者并不强调公共组织与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性。(3)前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域。(4)前者重视策略与组织间的管理，因而强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题。(5)前者主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计)，后者则强调采用个案研究方法。
2.公共管理专业硕士学位教育(简称MPA)
国外与我国公共事业管理相关的另外一种培养形式即是MPA公共管理专业硕士学位教育。MPA作为一种专业学位(公共行政或管理)教育，明确提出并付诸实施，从现有资料看，最早是在美国。1924年，锡拉丘兹大学，该校新成立了马克斯维尔公民与公共事务学院，同时启动了美国第一个MPA计划，面向公共行政或管理领域，创办了综合性的教育与培训课程。继锡拉丘兹大学首开MPA教育先河之后，哈佛大学肯尼迪政府学院，普林斯顿大学伍德威尔逊国际事务学院先后于20世纪30年代，40年代也启动了MPA教育计划，开展了MPA的教育培训，从美国公共服务培训学校算起，美国的MPA教育至今已有80多年的历史。
MPA学位是建立在公共管理及政府研究领域(学科)基础上的硕士研究生教育项目，MPA项目专门为公共组织尤其是政府机构培养公共服务的高级人才。笔者以欧美国家为例，分析国外MPA专业学位研究生教育及其课程设置的基本情况。
(1)培养目标。MPA专业学位研究生教育是一种通才教育(generalisteducation)，它的目标是培养在公共组织特别是政府机构从事公共事务管理或公共服务的管理者、领导者和政策分析人才以及(高级)职员。例如，普林斯顿大学威尔逊公共事务与国际事务学院MPA项目的培养目标是未来的通才———那些能运用各种知识和方法处理复杂公共问题的高级人才。锡拉丘兹大学(SyracuseUniversity)马克斯韦尔公民与公共事务学院MPA项目的培养方案是这样规定的：MPA学位是公共管理领域的职业(Professional)学位，它主要(而非绝对)是为那些打算去各级政府机构和相关的非营利组织中的公共服务就职者而准备的。
(2)学制、培养方式与学位要求。MPA及MPP(MasterofPublicPolicy，简称MPP)是一种应用型而非学术型的研究生学位，是一种职业研究生教育项目。在西方尤其是美国，硕士学位研究生教育学制较短，一般在两年以内(有二年、一年半、一年、甚至6~8个月)。MPA及MPP的类型有全日制(full-time)、在职(mid-career)或业余(part-time)以及公共管理与其他专业如法律、商业管理的联合学位。学制的长短与这些类型有关。全日制的MPA及MPP项目一般为一年半至二年。例如，哈佛大学肯尼迪政府学院的MPP的学制、哥伦比亚大学MPA的学制、密歇根大学公共政策研究所的MPP的学制都为两年；锡拉丘兹大学马克斯韦尔学院MPA的学制为一年至一年半。在职培训类型的MPA项目学制短一些，往往在一年以内。MPA项目的培养方式一般是校内课程学习与校外调研、实习相结合，课程学习占2/3时间，问题研讨和实习约占1/3时间。
(3)课程设置。尽管国外尤其是美国大学的MPA及MPP的课程设置是随公共管理实践与公共管理学科的发展而变化的，而且各国、各大学所侧重的课程也不相同，但是各国大学MPA的课程有一些基本的共同点，即有一批基本相同或相似的课程。
美国MPA教育的课程一般分为三个部分：核心课程、必修课程和选修课程。核心课程又分为三个部分：第一部分是公共政策方面的课程，主要讲授现阶段比较突出的政策问题；第二部分是管理学方面的课程，这门课程主要讲授管理学的基本原理、管理的职能、公共财政预算和领导艺术等问题；第三部分是关于政策分析方面的课程，主要讲授政策分析的技术方法、政策分析的工具以及成本效益的计算等内容。必修课程则由各个学校根据美国行政学院联合会提供的参考课程自行设置。因此各个学校开设的必修课程又各不相同。以伯明翰大学公共政策学院为例，该校公共服务工商管理硕士学位课程有6门必修课：公共服务管理、财政管理、人力资源管理、机构分析、市场学、信息管理；供选修的课程有2大类、14门。部分选修课程包括：地方政府管理、中央政府及机构管理、健康服务管理、司法管理、公共或非营利部门管理；专门选修课程有教育管理、住房管理、社会保障管理、旅游管理、妇女管理、跨部门管理等。
二、国内培养公共事业管理专业及人才培养出路的争论
在我国，由于特定的历史环境所致，人们对公共事业的认识比较模糊和偏颇。一说到公共事业，人们总是和文教、卫生、科技、体育等传统事业单位联系起来，认为从事这些工作的机构就是事业单位，其实这种看法有失偏颇，公共事业的领域远远不止这些，其范畴更大更广。在我国包括事业单位、社会团体和民办非企业单位。[3]由于对公共事业管理认知存在一定偏差，国内开设公共事业管理专业的院校不论是在培养方案还是在培养目标上，认识都有分歧。从目前国内主要研究结果来看，争议最为突出的是高等学校培养公共事业管理专业人才的“出口”问题，归纳起来，存在如下3种观点[1]：
1.“变异”与“超前”论
持有此种观点的学者认为我国的公共事业管理是从国外“第三部门管理”研究中嫁接过来的，是针对中国特有的事业单位而展开的专门研究，具有“变异”特征。虽然国外早有“第三部门管理”研究热潮，但由于我国“第三部门管理”并不发达，受体制因素制约，事业单位改革进展缓慢，因而大兴“公共事业管理”研究，特别是大规模培养公共事业管理专业人才，与人才实际需要相比，实属“超前”。同时还主张公共事业管理专业应主要培养以“考研升学”为主要目标的“知识发展型”人才。但由于目前我国研究生专业设置目录中没有“公共事业”方向，只有行政管理、公共管理、公共政策、教育经济与管理、社会保障等相近专业，因此培养知识发展型公共事业管理专业的人才，存在着“考研升学”障碍。
2.“准公务员”论
持有此种观点的学者认为，我国大规模培养公共事业管理专业人才，就是以培养进入“公务员”队伍的准公务员为主要就业目标，这是适应转型时期建设服务型政府的需要，也是适应我国事业单位改革的需要。一些学者对我国现有公务员队伍进行调查后认为，目前公务员队伍中具有大学本科学历的不足20%，且多数没有管理专业背景。目前公共事业管理专业人才就业岗位出现分流现象，不是政府不需要这类人才而是我国事业单位改革和公务员制度建设滞后的体现，是体制性问题。但是以培养“准公务员”为目标的人才培养模式，难以得到实证支持。我国公务员考试中并未设置“公共事业管理”专业门槛，在招考中，行政管理专业的毕业生比公共事业管理专业更具优势。这样看，公共事业管理专业培养“准公务员”的目标也难以实现。
3.“泛管理人才”论
持这种观点的人认为，公共事业管理专业的培养目标比较宽泛。毕业生在工商管理、企业管理、经济管理等领域寻找就业机会，是十分正常的现象，它反映了公共事业管理专业学科基础的宽广性。但从多数高校实际运行的公共事业管理专业本科培养计划来看，由于缺乏工商管理、企业管理或经济管理等专业领域相关的实践教学环节训练，该类专业毕业生在这些领域内的专业技能不强，因而其就业率受到明显影响。所以，把公共事业管理专业人才培养成为适应众多管理领域的“泛管理人才”，从本专业所学知识而言，是不可行的。
三、公共事业管理专业存在的问题及发展思路
由于公共事业管理专业人才培养的终身目标较为模糊，导致公共事业管理专业的发展无论在专业特色、课程设置、教师素质、实践教学、学生就业等环节，都需要进行巨大的变革和提升。笔者认为，公共事业管理专业要做好如下几个方面的工作：
1.突出专业特色
教育部专业目录虽规定公共事业管理专业将开设文教、体育、卫生、环保、社会保险等多个专业方向，但是目前所有的院校都未能开满这些课程。从已招生的院校看，大多数的高校都是根据自己原来的行业优势来制定该专业的培养目标和教学计划，划分出形形色色的培养方向，专业方向设置较“杂”。综合性大学在办本专业时力求专业的综合性，非综合性大学则追求专业的特色。办此专业的各高校背景不同，也形成本专业所授学位的差异性比较大，如管理学、医学、政治学、教育学等各种学士学位。从专业发展方向看，本专业应为培养研究型人才打基础，一是参考公务员考试，本专业学生不具优势，二是事业单位面临改革，人才需求极为有限，三是中国的公共事业(包括社区建设)发展受体制性因素制约难以在短期内有很快的发展，因此兴办这一专业更多的是为培养研究型人才打基础。但从实际来看，由于在本科层次设置本专业，学生知识结构、理论基础以及课程课时限制等原因，培养这类研究型人才是难以做到的。因此，大多数学校培养目标定位于适应相关公共事业管理领域的应用型人才。
灵活把握培养方向非常重要，如何发挥优势，如何办出特色，向哪个方向输送人才，是本专业建设的立足之本。例如，由原来的教育管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(师范类)，可将教育学作为学科基础，主要培养教育事业管理型人才，充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。农科类高校依托农业学科优势，主要培养面向农村公共事业领域的公共管理专业人才，这种培养方式有其发展空间，也符合当前我国提高农村公共服务能力、加快社会主义新农村建设的时代要求，且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。民族院校公共事业管理专业应该依托民族学和社会学学科优势，培养面向民族地区公共事业管理领域的专门人才，这也有利于发挥民族院校的优势和特色。
2.优化课程设置
现阶段公共事业管理专业课程设置比较庞杂，缺乏规范性和系统性。公共事业管理的基本内涵是什么，将由哪些专业课程平台来保证该专业的教学质量，这些问题，直到2003年10月在全国公共管理教学指导委员会的工作会议上，才提出了一个粗略的课程规范意见，明确了该专业8门主干课，即管理学、公共管理学、公共经济学、公共政策学以及公共事业管理学、组织行为学、公共财务管理、公共部门人力资源管理。但就目前的课程而言，仍有许多高校基本上是将公共事业管理与行政管理、公共管理专业混同。此外，很多高校在课程设置的过程中，专业核心课与专业基础课、必修课与选修课之间的关系并未理顺，专业核心课中各类专业方向的课程都开，有的甚至开出了该专业所有方向的核心课程，没有突出重点，培养出来的学生自然也就缺乏就业优势。
课程体系应服从学科体系建设的要求。培养公共事业管理人才，就必须强调课程体系的整体优化。因此必须以公共事业管理课为核心，各门专业管理和其他课程有机配置，从而形成一个有机整体，以此解决专业课程设置的杂乱局面。首先，合理设置专业基础课、专业核心课、专业选修课和大类选修课之间的比例，既要保证基础课的课时量，也要注重专业课的学习；其次，专业核心课要突出专业特色，结合市场需求和学校自身优势，选择一个或两个方向，不能面面俱到，其他方向的专业课程在选修课中开设，以满足不同学生的学习兴趣，扩大学生的知识面；第三，理顺各门课程之间的知识内在联系，科学地确定课程开设顺序，由浅入深、由宽到专，便于学生系统地学习与掌握；第四，要强调理论联系实际，夯实实践课程，加快相关实验室(如电子政务实验室)和实习基地的建设，培养应用型人才。[4]
3.充实师资队伍
公共事业管理专业，教师人数偏少，职称学历结构不合理，缺乏“专科”出身的教师是该专业师资队伍的基本状况。在师资队伍建设中，人员增长较快，真正的专业教师缺少，而转行的教师太多。一是由体育、文教、卫生等管理专业转为公共事业管理专业，缺乏现代管理学、经济学和社会科学等方面的专业教师，培养出的学生知识面较为狭窄，适应性不够强；二是综合性大学新设置的公共事业管理专业，它依托于原管理专业、社会科学专业或行政管理专业的师资，有一定的现代管理学、经济学的基础，但是缺乏教育、卫生、环保等专业性强的教师队伍，也在一定程度上影响了学生质量。因此，有必要加大师资专业知识培训和人才引进力度。
在我国缺少该专业高学位人才培养机构的情况下，可通过引进相关专业的高学历年轻教师缓解窘困局势，同时打破院系界限聘用教师，充分挖掘学校内部现有的教育资源。可从政府部门、事业单位聘请部分业务能力强、公共政策娴熟、理论知识扎实的领导、公务员，担任本专业的专业课程教师或进行专题讲座，这既有利于充实师资力量，又有利于理论联系实际。也可通过让在职教师参加各种专业培训班、学术研讨会及向名牌高校输送国内访问学者等多种途径，提高现有在职教师的专业素质，以适应该专业教学科研的需要，鼓励教师走出去，参加各种培训、组织学生研讨、或者进修深造，有条件的还可以到国外进一步考察。
4.夯实实践教学
实际工作能力的培养非常重要。目前高校公共事业管理专业实践环节较为薄弱。实践教学内容仅仅包括了专业实习、社会调查、毕业实习等环节，这对于管理类专业的学生来说，是远远不够的。目前我国行政体制改革明显滞后于经济体制改革，政府职能转变没有到位，现有的事业单位改革尚未彻底，过去政府包揽的社会事务管理职能依然未能完全移交给公共管理部门，公共事业管理组织的发展处于大的变革之中，这样的社会环境使得该专业实习难度增大，致使有很多学校的实习流于形式。公共事业管理的教师大都是过去从事经济管理和其他学科的教学和研究，因工作需要才转为公共事业管理，没有参加过专业实践锻炼，因此大多缺乏公共事业管理方面的实践经验，这也影响了公共事业管理专业实践教学的质量。[5]
针对以上情况，构建包括认知实习、专业实习与毕业实习、实验教学三管齐下的实践教学体系显得尤为必要。具体来说，认知实习主要包括：(1)深入民族地区城市和农村进行经济调研。学生根据教师列出调查题目，利用已学知识设计调查表，对与专业相关的社会问题进行初步调查、分析、归纳，形成调查报告。(2)“三下乡”服务。按照学校总体部署进行相关实践，在校团委和专业教师指导下进行支教、咨询和“科技、文化、卫生”三下乡活动等。(3)日常事务、文秘、基础管理、教学、营销。学生到各级各类企、事业单位、党政机关、财税部门、社会团体、街道办事处、社区、社会福利组织等从事实践活动。
专业实习与毕业实习主要包括：(1)党政机关、群众团体、街道办事处、居委会等职能管理工作的实习；(2)社区、房地产开发公司、物业管理公司等社区综合管理工作的实习；(3)物业管理和房地产企业开发经营等专业性基础工作的实习；(4)各类工矿企业日常管理、服务、营销等职能部门工作的实习；(5)大中型金融类企业的管理机构、相关职能部门工作的实习；(6)农村职能机构、旅游机构、科研机构等相关职能部门工作的实习。[6]
加强实验教学。公共事业管理专业实验室可以进行两类实验课程的教学。一方面，针对该专业的许多核心课程如管理信息系统、管理定量分析、管理经济学、人力资源开发与管理、行政学等进行单科性课程实验。这些课程有很强的技术性和操作性，需要安排专门的课程实验，才能够使学生做到理论联系实际。另一方面，必须开展综合性的专业实验，即通过创立仿真模拟实验系统，给学生提供一个高效的模拟实验实训环境，使学生能在一个仿真的环境中体会公共事业管理专业课程实务业务流程，从多个方面去理解和熟悉相关实务和各种标准。[5]
5.拓宽就业口径
自2006年第一次开设公共事业专业以来，中央民族大学虽然目前还没有毕业生，但通过其他开设此专业学校的就业率来看，就业形势也比较严峻。一是由于本专业缺乏明显特色，使得本专业毕业生就业方向不明确。作为新办专业，社会上对它的认识和了解比较少，对本专业的学生究竟能做些什么不清楚。二是人才培养模式不够开放，实践教学环节薄弱。目前我国的公共事业管理人才培养还没有探索出一整套行之有效的模式，使得许多院校在人才培养上没有实现与公共事业接轨，缺乏对公共事业整个行业的了解。三是本专业目前的办学规模大、发展速度快，超出了我国公共事业发展的速度，公共管理体制和公共事业单位改革的步伐，与当前的人才实际需求相脱节。四是目前国内还没有公共事业管理专业方向的研究生教育，这严重限制了本专业学生的发展出路。本专业本科生考研只能选择相近的专业，如行政管理、社会保障等。
公共事业管理专业毕业生在就业形势严峻的情况下，应主动增强自身的就业竞争力，引导学生树立正确的就业观念。鼓励学生到西部民族地区、城市社区和农村社区、一线管理部门就业。增强学生的社会实践能力，鼓励学生利用课余时间多参加社会实践活动，如深入民族地区社区、企业、非政府组织、政府机关等，把学生的实习和就业工作有效地结合起来。再次，在不影响学业的情况下，为了实现学生能力的提高、知识的丰富、就业“筹码”的增加，鼓励并引导学生学习与专业相关的第二学位等，报考劳动部主办的相关资格认证证书，如人力资源管理师、社区工作师、物业管理师等。面对竞争激烈的就业市场，必须密切关注社会需求，做到人无我有，人有我优，才能保证该专业较好的就业率。
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