摘要：日本国通过建立完备的公务员伦理立法，培养公务员伦理法制意识，构建适时完善公务员伦理规范的更新机制等，将其公务员伦理法制化推上了现代化进程。而在我们这样一个坚持党管干部的国度里，在还不能推行公务员政治中立的时期，加快我国公务员伦理法制化建设必将有利于我国政治改革的推进。因此，我们应该借鉴日本的建设经验，进一步完善我国公务员伦理法的制定，真正推动我国公务员伦理法制化建设的进程。
关键词：监督体系伦理法制法制意识更新机制
作为维护人类社会秩序最基本的社会准则，伦理和法制缺一不可，而且二者也相互联系，密不可分。公务员伦理法制化是将最根本的、可限定的公务员职业道德规范制度化和法律化的过程，使公务员获得同一职业道德判断基准等具体要求，从而规范其职业道德行为。公务员伦理法制化建设可以将伦理规范上升到具有强制力的国家意志层面，有利于增强公务员的社会责任感和公信力，提高社会大众对国家党政机关工作的支持力度。
1、日本公务员伦理法制化建设的沿革
日本公务员的伦理建设有其特定的历史背景，在这一历史背景下，可以发现日本在公务员伦理建设上存在着鲜明的问题意识。[1]二战结束以来，日本立足国情，积极效仿美国，致力于公务员伦理法制化建设。特别是近10年，日本加快了公务员伦理法和伦理规程的建设，将日本公务员伦理建设推上了现代化进程。
1.1日本公务员伦理法制化建设的萌芽阶段
日本对公务员道德和伦理的关注最早可以追溯到明治维新时期。1868年以法律形式颁布的《政体书》第一次规定公务员不得私下泄漏公务秘密，不得收受贿赂和谋取私利。而1887年实施的《官吏服务纪律》被国内大多数学者视为日本公务员伦理法制化建设的萌芽。二战结束后，日本立足国情，积极效仿美国，于1946年11月颁布了《日本国宪法》，明确规定公务员应服务于全体国民。1947年10月颁布的《国家公务员法》标志着日本现代公务员制度正式确立起来。这两部法律为之后的公务员伦理法制化的建设提供了重要的法律依据。
1.2日本公务员伦理法制化建设的确立阶段
日本在20世纪中期就已经制订了《国家公务员法》，尽管该法律对公务员的职业道德和行为规范有重要的约束作用，但由于缺乏系统的操作性、制裁处分规定模糊，致使日本国大批的公职人员出现贪污和腐败的丑闻，国民对政府和公职人员的信赖度直线下滑。1999年，日本国借鉴美国有关政府伦理建设的做法颁布了《国家公务员伦理法》，该法的颁布标志着日本公务员伦理法制化建设的正式确立。《伦理法》最初的制定意图只停留在预防公务员反伦理行为的对策上。[2]之后又进行了不断的修订，《国家公务员伦理法》于2000年4月正式开始施行。
1.3日本公务员伦理法制化建设的发展阶段
随着社会政治经济环境的形势变化，《伦理法》在不断的修订和完善。比如：2005年3月内阁接受审查会的申请，对《伦理规程》的强化与缓和两个方面的主要内容进行修订。[3]2008年正式实施的《国家公务员制度改革基本法》向公务员提出了新的政治要求：作为全体国民公仆的国家公务员，要站立在全体国民的立场上考虑问题，明确自己所担负的责任。《基本法》的第五条基本理念要求要确立公务员作为全体国民公仆的职业伦理，并基于能力和实绩进行正确的评价。第七条确立能够向全体国民负责的国家公务员管理体制。[4]
2、日本公务员伦理法制化建设的经验
日本在公务员伦理法制化建设过程中，建立健全了公务员伦理立法，强化了相关管理和监督体系，细化了伦理法制内容，加大了培养公务员伦理法制意识的力度，通过对公务员伦理规范的制定与实施，逐步构建起了世界上相对完善的公务员伦理法律体制。笔者认为在日本公务员法制化建设中有如下四点经验：
2.1完备的公务员伦理立法和细致的伦理法制内容
在日本公务员伦理建设中，法制化建设起着至关重要的作用。到目前为止，日本国颁布的有关规范公务员伦理道德法律法规有：《日本国宪法》、《国家公务员法》、《国家公务员伦理法》、《国家公务员伦理规程》和《国家公务员制度改革基本法》，其中宪法是最高法律，是约束规范公务员伦理道德的根本依据。此外，日本公务员伦理法制内容相当细致，所以操作性比较强。比如在《伦理规程》中，有关接受招待问题的规定：原则上禁止接受利害关系者提供的酒食等招待，不过国家公务员如果以AA制的方式和利害关系者用餐，早餐和午餐是随意的。但晚餐，原则上需要征得伦理监督官的许可。
2.2强约束力的相关管理和监督体系
日本公务员伦理法制化建设，除了有完备的法律法规之外，还形成了一整套能够对公务员进行强约束力的管理和监督体系。其中，日本国家公务员伦理审查会和伦理监督官起到了积极的作用。审查会拥有关于公务员伦理的调查权，指导并确保公务员切实履行公务员伦理的权力。伦理监督官则负责对公务员的监督工作，按照审查会的指示，调整该行政机关职员职务伦理的相关体制等。
2.3注重培养公务员伦理法制意识
实现日本公务员伦理法制化建设，其实最终的目标是公务员能够不因个人而违背伦理道德，能够真正提高社会大众的公共利益。日本特别重视公务员伦理法制意识的提高，可以说日本公务员录用、培训、考核等各项管理措施都有旨在防止道德伦理示范的举措。[5]2012年日本实施了《国家公务员伦理审查会政策评价实施计划》，强调公务员的培训不仅要对伦理法和伦理规程进行学习，还要有计划、安排对公务员进行伦理培训，让公务员对自身伦理道德的理想状态进行思考并进行一定的探讨和交流，使伦理法制精神自然而然演化为公务员日常规范行为的一部分。
2.4适时完善公务员伦理规范的更新机制
推动日本国公务员伦理法制化进程的并不单单是高层政治家，日本的广大学者、社会舆论以及直接和公众对话的基层公务员也起到了重要的作用。可以说，帮助日本公务员伦理法制化建设进程实现现代化的是建立起了一套适时完善公务员伦理规范的更新机制和体系。比如：20世纪80年代日本“利库路德行贿案”与“佐川快运行贿案”，严重的财政危机和政府官员的贪污引起了社会舆论的强烈不满，[6]加强伦理道德的改革势在必行，在这一过程中广大学者提出了自己的意见，并得到议会采纳。另外，作为公务员伦理相关事宜的管理机关――伦理审查会也发挥着重要的作用。
3、日本公务员伦理法制化建设对我国的启示
《诗经》上说：“他山之石，可以攻玉”。日本目前公务员伦理法制化建设取得的经验和成就对我国当前正在实施的公务员制度有重要的借鉴和参考价值。
3.1完善相关公务员伦理法律建设
加快我国公务员伦理法制化建设进程，需要运用道德和法律的双重力量，而相关法律的完善是提升公务员伦理道德的根本依据。到目前为止，我国相继出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员行为规范》等法律法规。虽然我国对公务员伦理相关的规定、准则和要求很多，但是并没有真正出台一部有关公务员伦理道德的法律来明确规范其行为。因此，我国应尽快制定并出台有关公务员伦理的法律，并辅之以必要的实施准则，真正做到公务员伦理道德建设有法可依，并在现实当中具有可操作性。
3.2建立强约束力的管理和监督体系
建立具有强约束力的管理和监督体系，是实现我国公务员伦理法制化建设的重要保证。我国可以借鉴日本的经验，赋予中央纪委和监察部有关伦理道德管理职能，同时在全国人大常委会设立伦理委员会，负责对公务员的伦理道德行为进行管理监督。此外，我国还应继续更大限度地推广信息披露制度，使广大群众能够起到对公务员的监督作用，从而形成多领域、多渠道、多层次的管理和监督体系。
3.3重点培养公务员伦理法制意识
目前，我国在公务员伦理培训方面已经出台了《公务员职业道德培训大纲》，公务员教育、培训制度已比较规范化。当下我们仍需对国家公务员和地方公务员进行分门别类的伦理道德教育和培训，尤其是要注重对基层公务员进行良好的伦理法制培训，因为他们的行为和精神风貌直接关乎着社会大众的共同利益。
3.4构建适时完善公务员伦理规范的更新机制
日本公务员伦理法制化进程之所以取得了如此骄人的成绩，关键就在于它建立起了能够适时完善公务员伦理规范的更新机制和体系，使得高层政治家、广大学者、社会舆论以及直接和公众对话的基层公务员都能反映他们的呼声。今后我们国家的法律法规的制定也应该向这些人群倾斜，适当增加社会舆论的作用，认真耐心地去倾听广大专家和学者的意见。而作为我国重要的纪律监督和管理机构，更应该发挥其表率作用，根据我国伦理道德法规在现实环境中实施的状况以及基层公务员反馈的意见，适时提出修改意见。如此我国才能真正建立起完善的公务员伦理规范的更新机制。
参考文献：
[1]宣妍.日本公务员伦理建设研究[D].吉林大学，2014：38.
[2]杉本泰治.日本的公务员伦理[M].创英社/三省堂书店，2012：36.
[3]李靖.公务员伦理法制化问题探讨―以日本公务员伦理法制化建设为例[J].黑龙江社会科学，2014(3)：27.
[4]日本国家公务员制度改革[EB/OL].http：//law.e-gov.go.jp/announce/H20HO068.html.
[5]胡威.日本国家公务员制度的研究：发展、变革与转型[M].北京：中国人事出版社，2013：292.
[6]杜创国.日本行政改革及其启示[J].兰州学刊，2008(2)：39.
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