京津冀地区公民参与雾霾治理的现状与对策_行政管理论文

摘要：京津冀地区严重的大气污染引起了社会的高度关注，雾霾治理已被提上议事日程。雾霾治理需要社会多元主体的共同参与，公民是雾霾治理的重要力量。京津冀地区公民参与雾霾治理有相对较好的基础和便利的条件，但也存在着参与环境不充分、信息不对称、参与缺乏保障与动力以及信任危机等方面的困境。京津冀政府要以协同发展为契机，积极发挥自身优势，加大制度创新的力度，调动社会组织的力量，为公民参与雾霾治理提供支持和保障，提高雾霾治理的效率。关键词：京津冀；雾霾治理；公民参与；环境治理中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0033-07随着京津冀一体化进程的推进，京津冀地区在协同发展的同时，也面临着生态环境方面的巨大压力。自2011年以来，京津冀地区严重的雾霾污染引起了社会各界的广泛关注，加强大气治理的呼声日益高涨。公民是雾霾治理的重要力量，如何让更多的公民参与雾霾治理，打好雾霾治理的“人民战争”，提高雾霾治理的效率，是京津冀一体化过程中值得深入思考的问题。一、京津冀地区雾霾治理中的公民参与严重的雾霾污染困扰着京津冀地区的发展，也考验着中央以及京津冀地区各级政府的治理能力。雾霾治理不仅是纯粹的技术问题，更取决于协调多元行动者的制度框架，其中“公民如何参与”无疑是影响雾霾治理过程及其成效的重要维度。（一）京津冀地区雾霾治理的现状自2013年以来，持续大规模的雾霾已经影响了全国四分之一的国土面积、约六亿的人口，其中京津冀地区的污染情况尤为严重。国家环保部门和中央气象台发布的数据显示，2013年API污染指数排前10位的城市中，京津冀地区就占了7个。京津冀地区的13个城市中，空气质量平均达标天数仅为37.5%[1]。雾霾污染是京津冀地区发展的副产品。京津冀地区每年所创造的国内生产总值约占全国的10%，但其中一大部分都是由钢铁、建材、石化等高耗能、高污染的产业带来的。巨大的经济体量吸引了大量人口，京津冀区域面积约占全国的2%，人口却占全国的8%。密集的人口推动了城市建设的进程，但大量的煤炭燃烧、汽车尾气、建筑扬尘等也构成了雾霾污染的重要方面。此外，京津冀地区PM2.5浓度的相互影响作用显著，呈现出明显的区域性、同步性和联动性。随着京津冀地区大气污染问题进一步加剧，各级政府逐渐意识到问题的严重性，相继出台多项雾霾治理政策。2012年9月国务院发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，提出了建立区域大气联防联控制度、环境信息共享机制等五项创新机制。2013年9月，国务院又发布了被称为“史上最严厉的雾霾治理新政”的《大气污染防治计划》[2]。2014年9月，环境保护部、国家发展和改革委员会等多部门联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》[3]。环保部2015年4月公开的《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿），细化了公民参与环境治理的范围和方式。雾霾治理是京津冀一体化的重要抓手。经过三十余年的探索，2014年2月，习近平在京津冀协同发展工作座谈会上讲话，首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面，随后从中央到京津冀各级地方政府都积极酝酿京津冀一体化战略协作。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀一体化取得了突破性进展，其中对生态问题给予了重要的关注，明确提出交通、环保和产业升级是京津冀一体化的三大重点领域，力争率先取得突破。环境保护方面提出要联防联控环境污染、建立一体化的环境准入和退出机制、实施清洁水行动等。地方政府间的合作也陆续铺开。2013年，京津冀三地签订合作协议，研究成立大气污染防控合作工作机构。同年10月，京津冀环境气象预报预警中心在北京市气象局挂牌成立，建立了环境气象监测、预报、预警服务一体化业务平台，实现了环境信息共享。2014年，“大气污染综合治理协调处”正式设立，主要承担京津冀及周边地区大气污染防治协作、联防联控的具体联络协调工作[4]。2015年出台的《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，划定了6个京津冀地区的“雾霾治理核心区”，提出了预警会商和应急联动协调机构，并以“4+2”模式明确了京津冀在合作过程中的资金及技术保障问题。总的来看，京津冀地区近年来以信息共享为基础，以机制建设为核心，采取了大量治理措施，包括大气监测、执法检查、限行和限产令、中小学停课等，开启了协同雾霾治理的新进程。在围绕国家重大活动而进行的协同治理中，京津冀三地针对重污染的预警、应急、会商及信息共享方面的合作提速，雾霾治理取得了一定成效。环保部发布的数据显示，2014年，京津冀及周边地区PM2.5浓度同比下降14.6%，2015年前4个月，PM2.5浓度同比下降20%，好天气也是一年比一年多[1]。此外，“APEC蓝”、“阅兵蓝”等现象也都成为雾霾治理的典型成果，唤起了公民对于蓝天白云的期待，激发起公民追求良好生态环境的热情。（二）京津冀地区雾霾治理中的公民参与推进京津冀地区的协同雾霾治理，必须要形成多元主体间的合作与互动，促进公民的参与。许多学者及政府官员对公民参与的作用和影响力持怀疑态度，但一些环境治理的事实证明了中国的环境公民社会，包括环境公民参与和环境NGO，近年来正不断走向成熟[5]。京津冀地区公民参与雾霾治理有较好的社会基础和便利条件。首先，京津冀地区是首都所在地，包括了两个直辖市，中央政府及其职能部门都驻扎在这个区域，雾霾的影响和后果以及社会舆论等具有很高的政治和政策能见度，因此有利于推动公民参与雾霾治理的制度创新，相关的举措也具有风向标的含义。其次，京津冀地区尤其是北京和天津两个直辖市的经济发展水平较高，公民整体受教育水平较高，公共意识也比较发达，权利意识比较强，也有较好的环保意识，在政治参与方面具有良好的历史传统，因此具有参与雾霾治理的动力、热情和经验。最后，京津冀地区尤其北京是全国的科技、文化和信息中心，高等院校和科研机构非常多，新闻媒体、社会组织和环保NGO也比较聚集，拥有引导和推动公民参与的重要力量，也能为公民参与雾霾治理提供支持。近年来，京津冀地区公民的环境意识逐渐觉醒，开始主动或被动地关注雾霾及其治理，如通过多种手段（包括下载相关手机软件）了解雾霾污染情况的信息，关注限行或停产等治理雾霾的措施，在微信等社交平台对雾霾表达意见等。2015年11月25日以来的一周时间，从网络数据看，舆论对雾霾的关注不断升温。截至2015年12月1日18时，当天雾霾的搜索指数已经接近30万人/次，微博量超过8万条，相关新闻报道四千余篇。一周之中，京津冀地区搜索“雾霾”、“PM2.5”等关键词的网民占比近40%，其中北京地区网民的搜索量最高，占比超过30%；网民还关注雾霾危害及防霾方法，占比约为32%[6]。与此同时，京津冀地区的环保组织也积极参与治理雾霾。如2006年5月自成立以来，公民与环境研究中心（IPE）开发并运行了中国空气污染地图数据库，上线了污染地图APP，以推动环境信息公开和公民参与，促进环境治理机制的完善。2015年以来，公民与环境研究中心和老牌环保组织“自然之友”开始与“天津绿领”等周边的民间环保组织展开合作，向政府申请公开污染源数据，推动了环境信息公开的进程。“自然之友”通过“蓝天实验室”、“低碳家庭”等项目进行雾霾知识的科普，通过志愿者的招募让更多的普通人参与空气保护的公益活动，积极参与环境保护政策的制定。直接着眼于雾霾治理的社会行动也越来越多。如2015年7月5日，“爱上APEC蓝”首届京津冀青年环保风云会在南开大学隆重开幕，全国各地环保领域的政府官员、专家学者、企业人士及京津冀地区高校的青年师生代表参加会议，共话大气治理过程中的青年责任。参会代表还建议将7月5日设为“国家防治雾霾日”。2015年12月4日，在中央信访办和环保部的共同支持下，“京津冀雾霾治理我在行动”大型网络采访团深入京津冀三地，报道其雾霾治理的措施和经验，积极推动三地雾霾治理的交流，督促三地雾霾治理的进程，尤其是传递“行动”这一推动雾霾治理的重要理念。二、京津冀地区公民参与雾霾治理的困境雾霾治理中的公民参与越来越多，公民参与的力量不容忽视。推动公民参与雾霾治理不但可以直接从源头上减轻污染，还可以形成有效的社会舆论监督机制，最终形成政府、市场和社会三方的雾霾治理合力。但京津冀一体化才刚起步，公民参与雾霾治理面临着诸多困境。（一）传统治理思维的束缚目前，京津冀一体化首次上升到国家战略层面，一切还都处于初期的摸索阶段。传统的政府直控型的属地管理模式仍在雾霾治理中占据主导地位，治理过程中行政壁垒重重[7]。雾霾治理主要以政府的行政控制为主，即“靠政府”、“靠政策”、“靠行政手段”。社会主体尤其是公民还缺乏参与的动力，还未形成良性互动的多元治理格局。京津冀三地虽已走上了协作雾霾治理的道路，但仍未摆脱旧有模式的束缚，大家“各自为政”，缺乏沟通与协同。同时，京津冀各地区发展处于失衡状态，由于缺乏合适的补偿机制和激励机制，造成三地协同雾霾治理的动力不足，在雾霾治理方面偏向于碎片化、松散的合作模式，表面上虽然达成了协作雾霾治理的共识，但实际行动过程中仍存在各自为政的“路径依赖”。与此同时，由于高层间缺乏协调和统筹，三地环保部门、监督检查部门、交通部门、工信部门等相关部门间存在着隐形屏障，难以实现紧密、深度的合作。因此，京津冀三地大量的社会优势资源得不到整合，公民力量难以形成合力，公民在参与过程中容易受到各种地区和部门壁垒带来的阻碍，大大拖延了公民参与的进程，挫伤了公民参与的积极性。（二）环境信息的不对称环境信息公开是公民参与环境治理的基础。在我国现有的环境治理体系下，环境信息的透明度不高、公开制度存在缺陷，阻碍了公民参与环境治理[8]。京津冀地区虽有环境信息公开的大环境，但缺乏规范的公开制度和信息平台。尽管京津冀三地均实现了三级联网和数据的实时传输，但横向的数据分享较少，彼此间难以明确得知各地的排污情况和治理力度，难以突破“公用地悲剧”的困境[9]。有时出于利益的考量，京津冀三地政府在具体的细节公布上会有所隐瞒，出现信息不对称的情况。同时，京津冀地区环境信息公开的广度不足。北京公民环境研究中心主任马军说：“近几年，政府在信息公开上力度很大，在一些方面已经走在了世界的前列，如大型污染源在线监测数据实时公开。不过，企业排放数据公开仍然不够。”[10]同时，三地还缺乏环境信息共享平台。信息共享仅限于监测信息，诸如污染排放、环境执法与污染防治的相关信息还未完全实现共享，公民不能第一时间、全方位地掌握环境信息。另外，大量虚假信息经常通过网络和大众媒体传播开来，科研机构和政府部门不能及时给出可靠的真实信息，加剧了虚假信息的泛滥。面对“真假李逵”，公民不知该相信谁，于是在虚假信息的轮番“刷屏”下，许多真实信息反而容易被忽略，从而影响了公民对雾霾治理情况的认知，阻碍其有效参与。（三）公民参与缺乏制度保障京津冀地区作为京畿之地，有中央和地方多级政府，拥有制度创新的良好平台，可为公民参与雾霾治理提供必要的制度环境，因此可将该地区开辟成公民参与雾霾治理的“试验田”，探索公民参与环境治理的体制。但事实上不尽如人意。首先，缺乏公民参与雾霾治理的法律法规。虽然人们可以从宪法等法律中引申出公民参与环境治理的权利，但这些都太过原则性，难以落地操作。京津冀是三个独立的主体，由于区域的差异和利益的纠葛，短期内难以形成较为统一的制度安排、明确大气治理的责任和义务，因而公民参与的规范化也就无从谈起。其次，公民参与雾霾治理制度供给不足。目前我国公民参与的程度、能力和水平还比较低，虽然京津冀地区具有制度建设的优势条件，但在实践过程中，还未建立起多元主体的治理网络，公民参与大多是零散的和间接的，参与冷漠化、间接化和形式化现象突出。作为环境治理的重要主体，环保组织的发展受到制度和政治环境的约束，数量较少，活动也不多。京津冀地区环保组织较多，但大多都属于体制内的组织，民间环保组织发展缓慢，民众参与雾霾治理缺乏必要的组织和引导，其优势很难得到最大程度发挥。