近些年，中国的老龄化程度逐步加深，不仅造成了劳动力供给减少，进而对长期经济增长产生不利影响，同时带来令人棘手的养老保障问题。加之宏观经济的下行压力致使养老领域的深层次矛盾叠加，社会养老保险支出快速增加，“延迟退休”呼之欲出。而从世界范围来看，中国的养老金替代率和公共养老金替代率一直处在偏低的水平，随着工资收入的快速增长这一比重很有可能继续降低，倘要维护一定的替代率水平，公共财政将承担更大的压力。因此，社会养老保险的财政风险日益受到政府和社会的关注。党的十八届三中全会提出，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制”；“十三五”规划进一步提出“坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任”；“构建包括社保体系在内的人口老龄化应对体系”。
1财政支持社会养老保险发展的理论分析
社会养老保险即基本养老保险，是由政府发起并负责具体管理的，个人或企业缴纳一定的保险费（或税），政府予以一定补贴，以保障劳动者在老年退出劳动领域后获得一定数量养老金的制度安排。我国社会养老保险具有鲜明的国家主导性和风险共担性。自20世纪50年代以来，中国的社会养老保险先后经历了企业统筹为主的阶段、社会统筹探索阶段和“统账结合”阶段。2015年国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求逐步实现机关事业单位与企业的基本养老保险管理模式并轨。由此，我国的社会养老保险体系开始由企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关和事业单位养老保险三大支柱转变为城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险双主体。目前，比较稳定的社会养老保险制度体系已经确立。
随着公共财政改革的深入，民生支出日益成为刚性公共支出，而社会养老保险关乎居民“老有所养”的问题．是财政重点支持的民生领域。正确看待我国社会养老保险发展中的财政负担问题，需要准确把握公共财政在社会养老保险中承担的责任与义务，更要明晰公共财政为何需要支持社会养老保险。
1.1正外部性
社会养老保险制度的建立会产生正外部效应。从经济效应来看，有效的社会养老保险制度设计能够熨平居民在整个生命周期内的收入水平，也能够减轻年轻劳动力的家庭负担，从而达到刺激社会消费、促进经济增长的作用；同时，社会养老保险制度有利于社会养老对家庭养老的替代，父母不再注重子女数量而注重子女的教育质量，进而增加社会人力资本，促进经济增长。从运营效益来看，个人参加社会养老保险给养老保险基金带来的边际收益远非保费收入，尤其是对具有全部或一定现收现付性质的社会养老保险制度而言，保费收入越高，支付现期养老金的能力就越强，基金运转就相对安全。而一般的商业养老保险本着自愿原则不能集中大量社会资金保障尽可能多的民众的养老权益。从社会效应看，保障老年人的基本生活可以带来安定的社会环境，减少社会风险。
1.2社会公平
正义是社会制度的首要价值。社会养老保险存在的重要意义之一就是维护社会公平正义。商业养老保险不能为社会弱势群体提供充足的保障，而财政投入的社会养老保险具有一定的转移支付性质，有着很强的养老兜底作用。相关研究证实，农村社会养老保险制度的建立，有利于农村老年人口收入的提高和消费的增加，进而可以达到减贫和增加社会福利的效果。同时，合理的社会养老保险制度设计能够减轻年轻人赡养老人的成本，有利于增强社会流动性，缓解贫困的跨代转移。
1.3短视
短视强调消费者只看到当前的成本，而对远期的收益关注不足。养老保险不同于一般保险，是一种典型的优值品。因其缴费周期较长，居民在短期内并不能充分看到养老保险的远期收益，而只会更多地看到养老保险缴费对于当期生活的干扰，而对养老保险的成本和收益给予不合理估价，进而导致养老保险的需求不足。居民在养老保险中存在的短视行为是导致自愿的商业养老保险不能有效保障居民养老的一个重要原因。因此，需要以强制性或准强制性的公共养老保险机制为主导，构建整个社会的基本养老保障体系。
2当前我国社会养老保险的财政负担
2.1社会养老保险的整体财政负担
我国社会养老保险制度的健康持续运行离不开政府的参与，政府不仅负责社保基金的管理工作，也以财政补贴的形式直接构成基金收入的来源。但政府在获得巨大社会收益的同时也造成了财政负担水平过高问题，形成了较大的财政支付风险。从图1可以看出，伴随基本养老保险基金收支规模的提升，相应的财政补贴也快速增加。近5年，财政补贴占基本养老保险基金收入的比重基本维持在17%左右。此外，尽管基金收入高于基金支出，但支出的增速高于收入增速，因此未来财政负担水平可能会继续加大。
2.2城镇职工基本养老保险的财政负担
城镇职工基本养老保险一直是我国社会养老保险的核心部分。2015年，城镇职工基本养老保险基金收入29314亿元，支出25813亿元，分别占到基本养老保险基金收支的91.1%和92.4%。事实上，自我国建立居民社会养老保险以后，城镇（企业）职工基本养老保险收支占整个社会养老保险收支的比例一直在90%左右。
在现行的城镇职工基本养老保险制度下，企业是职工社会养老保险缴费的主要承担者，缴费比率是职工工资总额的20%,而个人缴费费率为8%。尽管社会保险法并没有规定明确的补贴挂钩机制，但政府实际上主要承担基金收支的兜底和防风险责任。近几年，政府对城镇职工基本养老保险的补贴逐步增加（见图2），2014年后补贴收入约占基金收入的比重超过15%，如果加上机关事业单位并轨后的单位缴费支出，这一比例会更高。
2.3城乡居民基本养老保险的财政负担
2009年覆盖广、管理规范的新型农村社会养老保险（简称新农保）正式确立；2011年，进一步建立城镇居民社会养老保险制度；2014年，新农保与城镇居民社会养老保险合并，统称为城乡居民养老保险。与城镇（或企业）职工基本养老保险不同，城乡居民基本养老保险的资金来源只有政府和个人，政府是统筹资金唯一的来源，且在缴费环节明确规定了财政的最低补助标准。如此，政府为确保城乡居民基本养老保险的可持续运行，“既补人口，又补出口”，财政负担非常沉重。从图3可以看出，财政补贴约占基金收入的70%；新农保与城镇居民社会养老保险合并后，财政负担的比例进一步提升。
3我国社会养老保险潜在的财政风险
3.1老龄化的冲击
目前，我国老年人口的绝对数量和相对规模都继续保持较快增长的态势。国家统计局数据显示，2015年，我国60岁以上的人口共计2.22亿，占整个人口的16.1%，其中65岁以上的人口大约1.44亿，占全部人口的10.5%。同时，中国目前的老年抚养比已经升至12.7%。与发达国家不同，我国的老龄化呈现出未富先老的特征。伴随快速老龄化，我国社会养老保险参保人数已由2011年的6.16亿人增加到2015年的8.58亿人，年均增长8.7%。因此，在“统账结合”的制度体系下，当期统筹的保费收入被用来支付现期的养老金，老龄化导致我国社会养老保险基金中的财政风险空前加大。
3.2社会养老保险基金管理中的财政风险
一是统筹资金不足，个人账户“空账”运行。从近几年数据看，城镇职工基本养老保险当期盈余远远小于当期个人养老保险缴费，年末滚存盈余更是远远低于个人账户总额，个人账户“空账”运行的问题确实较为严重。“空账”的大量存在很大程度上使个人账户成为名义账户，给未来养老金支付带来很大的风险，也会影响到代际公平，与“统账结合”制度的设计初衷相悖。二是费用负担分配不合理，资金来源渠道单一。从城镇职工养老保险来看，作为受益对象的职工缴费率不到企业一半，企业负担偏重。而城乡居民基本养老保险基金收入主要以个人缴费和财政补贴为主，如果没有更多的资金来源渠道，随着缴费人数和保障水平的提升，未来财政风险将会急剧增加。
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