摘要：改革开放以来，中国财政管理体制进行了一系列的重大改革，但改革的重点集中在预算收入方面，预算支出制度仍然沿用计划经济体制下的国库分散支付制度。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的国库支付制度显露的弊端越来越突出，已经越来越不适应公共财政的新形势，亟需进行根本性改革，建立与市场经济体制接轨的国库集中支付制度。目前，包括美国、日本、英国、法国、意大利、我国台湾等许多国家和地区，普遍实行了国库集中支付制度，形成了一整套行之有效的做法与规则，它们的国库集中支付制度已比较完善。因此，改革和完善国库支付制度，已成为现阶段深化财政体制改革的重要组成部分。
关键词：国库管理制度；国库支付制度；国库集中支付制度；
实施国库集中支付制度的必要性；
国库集中支付制度主要内容
1、国库管理制度
国家金库，简称国库，是负责办理国家财政收支的机构。国库的全部预算收入都由国库收纳入库，一切预算支出都由国库拨出，是预算执行的一项基础工作。可以说，自有了国家就有了国库。1我国的国库一直由人民银行代为管理，但从理论上讲，国库是财政国库，国库职能是财政职能。
我国国库的基本职责如下：
（1）办理国家预算收入的收纳、划分和留解。
（2）办理国家预算支出的拨付。
（3）向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。
（4）协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。
（5）组织管理和检查指导下级国库的工作。
（6）办理国家交办的同国库有关的其他工作。
2、国库支付制度与国库集中支付制度
国库支付制度是国库管理制度中侧重于支出方面的管理制度，主要针对财政资金从财政部门拨出一直到达商品或劳务提供者这种过程的管理，目的是为了提高财政资金的使用效率。2
传统国库管理制度的资金支付流程最典型的特点是分散的支付制度。支出时，由预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部门根据预算单位的申请和资金的不同用途，直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付主管单位，主管单位直接取款使用或逐级转拨到下级预算单位开设在商业银行的账户上，单位根据预算支出的要求自行支付。整个预算资金处于分配、解拨的过程流动。预算外资金不纳入预算管理程序，收入全部上缴财政专户，经批准后从财政专户拨付给单位，各单位自行支付。
国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各预算单位不再设有银行账户；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。3
这一制度的具体做法是：
（1）取消各部门各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的商业银行开设的单一账户中，
（2）为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户，
（3）支出一旦发生，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，原则上不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。
3、实施国库集中支付制度的必要性
我国传统的国库支付制度适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制形成的运作方式显露的弊端越来越突出，反映在以下几个方面：一是财政资金拨付程序复杂，到账缓慢。财政资金的拨付经过层层转拨，一方面造成财政资金无法直接到达预算单位银行账户，影响各项行政事业的开展，另一方面也可能造成财政资金的截流、挪用和挤占现象。也正由于财政资金到位缓慢，加剧了财政资金紧张的局面，加大了资金使用成本；二是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低，不利于实施有效管理和全面监督。三是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。四是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金，经过层层截留挪用，落实到具体项目上的资金往往比预算少很多，严重影响工程质量和进度，扰乱了经济秩序，在人民群众中造成极坏的影响，党和政府的威信也受到严重损害；五是财政资金分配不公平。财政支出作为社会分配的手段，直接影响到财政资金的使用者能够取得多少财政资金。以前我们常听说“跑部进钱”，这是争取财政资金的真实写照。一些政府部门从自身利益出发，使出浑身解数以谋求在财政资金分配中多得份额，这种危害很深，造成财政资金分配无法体现公平原则，损害了真正需要财政资金的部门或人的利益。因此，以多头设置账户为基础，分散进行的资金拨缴方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库集中支付制度的发展要求，必须从根本上进行改革。要解决我国现行财政支出管理制度中存在的问题，实施国库集中支付制度是必由之路。
同时，实施国库集中支付制度是向公共财政体制转变的内在要求。公共财政的基本特征是公共性、非盈利性和法制性。具体表现为，政府作为社会管理者，只能以追求公共利益为己任，在财政支出的安排上，要始终以满足社会公共需要为宗旨，且行为要规范化。这就要求政府的收支要由财政统管，财政支出要以法制为基础，严格执行预算，保证支出的公共性。由于实施国库集中支付制度后未支出的财政资金集中存放在国库，财政可根据库款情况统筹调度资金，满足公共建设的发展需要，因此，实施国库集中支付是满足公共财政要求的有效方法。
4、国库集中支付制度主要内容4
（1）建立国库单一账户体系
一是财政部门在人民银行开设的国库单一账户，用于反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
二是财政部门在商业银行开设的零余额账户及在商业银行为预算单位开设的零余额账户，前者用于财政直接支付和与国库单一账户清算，后者用于财政授权支付和清算。财政零余额账户是指预算单位在办理支付业务时，均由代理银行先垫付资金，将资金支付到收款人账户，垫支的资金由代理银行在每天规定的时间内与人民银行进行清算，将当天垫付的所有资金从人行国库划到这些账户中，当天晚上账户的余额为零。
三是财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户，用于反映预算单位的零星支出活动。
四是预算外资金财政专户，用于反映预算外资金的收入和支出活动。
五是经国务院和省级人民政府批准和授权财政部门开设的特设专户。
（2）支出类型
实行国库集中支付后，根据管理需要，财政支出分为四类：工资支出；购买支出；零星支出；转移支出。
（3）支付方式
财政直接支付，包括工资支出、纳入政府采购的购买支出、转移支出等，这部分资金将直接支付到收款人或用款单位；财政授权支付，包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
（4）支出拨付程序
财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支出申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知人民银行国库部门，通过代理银行进入银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。
财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。
2001年是我国推行现代国库管理制度的第一年。2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议原则同意了《财政国库管理制度改革方案》，同年3月16日，财政部和中国人民银行联合印发了该方案，自此，全国财政国库管理制度改革正式启动。到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。形成了包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的国库集中支付管理体系。财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施，有10多个横向联网试点省份已经取得初步成效；中央近50个部门，地方大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。已有近70个中央预算部门推行了公务卡管理试点。
国库集中支付改革并不是简单地将财政资金集中到国库统一支付的过程，而是一个系统性的问题。从国际经验来看，市场经济国家在国库管理方面进行了长期的探索，逐步形成先进的现代国库制度。这项制度在市场经济国家已有60多年历史，发展中国家从20世纪60年代以来，逐步实行了这项制度。他们成功的做法和经验是人类社会共同的文明成果，值得我们借鉴。与国际通行的现代国库制度相比较，我国的财政国库管理制度还有很长的一段路要走。
参考文献：
【1】财政部国库司．财政国库管理制度改革试点培训资料汇编．北京：中国财政经济出版社，2001
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