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截止到2010年底,我国县级政府总量达到 2866 个.县级政府承担着辖区内公共事务管理、经济社会发展的重任,花费的行政成本数额巨大且呈急剧增加之势,巨额的行政成本
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一、当前县级政府行政成本过高的原因分析
县级政府为实现其公共管理职能,以一定的行政成本支出为前提.然而,县级政府的行政成本应该保持在恰当的规模,支出过低可能难以满足政府有效履行职能的需要,支出过高则会造成资源的浪费和行政效率低下.在降低行政成本成为时代强音的背景下,目前国内县级政府行政成本支出依然是持续攀升.具体县级政府行政成本过高的原因如下：
(一)县级政府在高成本的行政体系中运行
县级政府以薄弱的县级财政,支撑着与地（市）、省级政府规模相近,结构、职能相同的政权,县级财政变为“吃饭财政”、“养人财政”和“小马拉大车”就不难理解了.例如,无论县域工业化的程度怎样,都保留了农业局,甚至在几乎没有农业的县级城区,也设有农业局.在几乎没有国有资产,集体资产所占比例很小并可依法进行有效自理的情况下,也设置了规模庞大的“国有（公有）资产管理委员会”.政府管理的规模经济效应随着政府层级的降低而降低也就成为客观规律了.县级政府机构臃肿,同时与机构林立成正比例关系的是过多的县级政府工作人员, 随之而来的就是无法遏制的、增长迅猛的巨额人员经费支出.这是县级政府行政运行成本中最大的一个成本项目.
现行县级政府考核标准使县级政府施政者忽略了行政中的成本效益问题,对施政者缺乏足够的成本约束.
现在对县级政府党政班子集体或个体成员已经建立了一套基本的考核制度和考核指标体系,各地级市对辖区内各县区党政班子也制订了诸如招商引资、外贸出口、工业增长率、财政税收等单项考核指标,并施行了激励与惩罚并重的配套政策,对县区的经济工作提出了较高的要求,保持了一定的压力.这样的考核标准导致形成了好大喜功的政绩观,使得部分施政者热衷于短期和局部的表面繁荣.在各类招商引资活动、各类所谓标志性工程（项目）建设上表现得尤其突出.据报道,某地级市每年都举办“招商会”,各县区必须组团参加,并公布各县区招商引资完成情况,投入的财政资金总额以千万元计,而收益则难尽如人意.由于此类活动过频、企业缺乏参与积极性,有的企业竟然要求政府补贴参展费、布展费,并出现了重复签约、动员企业增资扩股、虚假出资等不良现象.同样,标志性工程也是盲目上马,根据2005年11月21日《人民日报》海外版的报道,甘肃省某县级市2003年8月刚投巨资建成的广场,因领导认为标准还不够高,在2004年10月中旬又扒掉重新建设,其新建总投资达1500万元.这也难怪网络上会流传这样的顺口溜：票子全花了,工程白搭了,领导高升了,百姓遭罪了.
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但唯独在行政成本问题的考核上出现了空挡,公共财政支出绩效评价制度和指标体系尚处于试点和摸索中,客观上“放纵”了县区大手大脚花钱的行为.
（三）县级公务员的低薪制度和政府本身具有的自利倾向,使县级公务员队伍薪酬待遇出现了事实上的“低薪水,高福利”现象.
笔者上个月和某发达县的2位今年6月份刚考入的研究生村官吃饭聊天,他们笑谈,从入职后到现在的3个月都没有发工资,我奇问：“政府部门还会发不出工资”,其中一人笑答：“不是发不出,是不知道该怎么发了,原来他们的岗位标准工资每年大概只有3-4万的年薪,但按照以往他们这种形式的村官实际年收入却在10万左右,今年习总书记执政以来,党政各项制度抓的很严,很多福利和其他收入都不敢发,所以就出现政府部门连续3个月没发工资的奇谈,县级政府领导回答他们等国家政策清晰后再发.”难道这仅仅是一个个例,我们有理由相信,这在县级政府机构中,县级公务员队伍薪酬待遇出现了事实上的“低薪水,高福利”现象使得行政成本上涨具有了自发性,每年无数的学子报考公务员,曾出现上百个人争夺1个公务员岗位的现象,难道真的只为了每年3-4万的基本年薪,这后面的故事值得我们深思.县级政府公务员队伍薪酬待遇出现了事实上的“低薪水,高福利”现象,使得县级政府的行政成本无形增加了不少.
县政府管理着几十亿的经济总量,上亿的税收,并承担着确保国有资产（公有资产）保值增值之责,在市场经济环境中,表现出“经济人”的理性就不足为奇了.由于县政府具有了大型国企的某些功能,而政府官员却不能享受大型国企管理者的经济待遇,政府官员劳动力价值在计划的约束下（表现为全国统一的工资制）无法体现、无法补偿,因而政府官员的劳动力价值便出现了“黑市价”,体系内无法实现自我价值,便产生了体系外寻求弥补、寻求平衡的动机和行为.“寻租”、甘愿接受“外部人控制”、乐于接受利益集团的“委托”,县级政府施政扭曲变形,公权私权、公产私产边界模糊等现象就层出不穷了.这些现象都将导致县级政府行政成本的无法控制.
县级政府的行政成本的细节控制不严
县级政府高昂的行政成本在很多时候都和行政管理的细小环节有关,如会议费、接待费、小车费、费等公务行为的开销.有文章报导,认为公车使用存在三个三分之一,即领导干部公务使用三分之一,领导干部私用三分之一,驾驶员私用三分之一.这一说法可能过于绝对,但公车并非完全公务耗费却是不争的事实.每年在公车上的耗费是惊人的.在政府对基本公共产品和公共服务的投入尚不能完全保证的情况下,在公车上耗费巨大且都能得到资金保证,这从一个侧面说明政府行政成本支付的错位.文山会海同样是导致县级政府行政成本增加的原因之一：例如西部某县2003年召开涉及乡镇的会议达375次,其中县委县政府召开会议95次,以县委办政府办名义召开的会议147次,县级各部门自行召开会议117次.这种县级政府文山会海的现象使得县级政府行政成本不断攀升. 二、控制县级政府行政成本的对策
(一)转变县级政府职能,控制县级政府机构规模是降低县级政府行政成本的核心
我国的数次机构改革,几乎每一次都陷入控制—膨胀的怪圈,其内在的原因就是行政职能没有得到很好的调整,没有解决好政府职能的“越位”、“ 缺位”和“错位”问题.县级政府组成部门设置过多、过细、人浮于事、人满为患是行政管理成本居高不下的重要原因.精兵简政,建立有限且有效的政府已成为各国的施政目标.当前,我国由于机构改革后政府职能转变尚未完全到位,不少部门在人员减少、职能不减的情况下纷纷提出增编、增员、增机构的要求.
在这个问题上,县级政府一定要持慎重态度,严格控制.行政机构及内设部门的设立或撤并、机构职能的确定、人员编制的增减均必须依照法定程序进行,杜绝随意调整.否则,机构编制一旦失控,就会重新陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈.
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(二)强化县级政府成本意识是控制行政成本的重要前提
行政机构中普遍存在成本意识淡薄,是行政成本,尤其是无效行政成本难以控制的重要原因.过多、过滥的会议；不必要的与会、陪会人员；不计成本的调研；重复的统计、调查和检查；盲目超前的设备配置和基本建设等等,在很大程度上是行政成本意识淡薄的表现.因此,必须强化县级政府领导干部和行政人员的成本意识,突出强调行政管理的效益理念,树立行政管理的效率观、价值观和成本观.充分认识县级政府人、财、物等各种资源的有限性,努力挖掘资源潜力,适度打破行政隶属和地域界限,合理优化配置和利用各种资源.对县级政府公共服务、内部管理、行政决策等都要重点研究如何实现高效率、低成本.要把是否应该干和值不值得干作为行政决策时必须考虑的问题,同时把行政效率和行政成本作为考核县级政府、县级政府领导和县级政府行政人员政绩的重要标准.要在制度上体现行政成本意识,当前可先在提交讨论新的行政管理措施时,要求提供不同管理措施的行政成本分析论证,以强化县级政府政府部门的行政成本意识.
(三)改革县级政府业绩考核方式是解决行政成本过高的有效手段
有怎样的考核指标体系,就有怎样的政府业绩,也就有怎样的行政成本构成.从控制行政成本、提高行政效率出发,应将行政成本纳入政府考核指标体系.考核县级政府行政成本状况的指标,应区分县级政府的短期行政成本和长期行政成本.建议筛选出行政成本的系列控制指标,如县级政府行政费用占县 GDP 和财政支出的比重、公务员人均费用和行政费用增长等作为行政费用的控制指标,明确县级政府行政成本控制的责任主体和责任人,纳入任期绩效考核.对短期行政成本,应综合考虑县级政府管理密度和服务半径,建立数学模型,突出量化考核.重点考核县级政府服务人群平均行政成本、公共服务平均成本、新增GDP行政成本等；对长期行政成本,应结合所在县生态环境评价、产业政策落实情况等,主要考核长期负债率、有形公共产品长期维持成本、无形公共产品长期成本等.应该说,对县级政府长期行政成本的考核十分困难,如对县级政府无形公共产品,诸如政策、措施等所造成的长期成本,评价需要较长的时间.但可以先易后难,逐步推行.从当前的情况看,合理设置县级政府考核指标,加大行政成本在县级政府考核指标体系中的权重十分必要,在行政成本的评价和考核没有上升到法规的情况下,需要依托县级政府考核指标来推动这项工作.
(四)以改革创新的行政手段建立县级政府行政成本惩戒制度
县级政府的行政成本控制既要有外在的考核约束机制,也要有内在的正向激励机制,增强成本控制的内在动力,激发和保护县级政府官员节约和用好公共资源的积极性.以县级政府行政成本核算为依据,以县级政府提供的公共产品价值高低评价为原则,结合县级政府班子和个人的评先评优、干部任用等方面的条件,建立惩戒制度.正向激励措施的创新围绕赋予更多的权力、增强资源配置统筹能力等开展试点,条件成熟时纳入县级政府行政成本控制系统推广.
(五)用依法治理手段强化县级政府行政成本运行监督
全面清理已经不适应社会现实的法律、法规和文件要求,按照经济发展规律,实事求是地制定出与所在县社会经济发展水平相适应的县级政府和公务员的公务用车、公务接待和因公出国费用的标准,推进“三公”制度改革.综合运用审计、网络等监管手段对预算、拨付、使用、决算等行政成本的运行全过程进行硬化约束,使县级政府的行政权力在制度的约束下阳光配置和运作公共资源,接受纳税人的监督.超出范围和标准的,视情节轻重以违纪处理,甚至依法追究法律责任.
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总之,县级政府成本运作过高是基层政府的一块心病,也是我们社会进步、经济发展的巨大障碍,社会的健康发展呼唤一个成本低廉的县级政府.由于绩效政府的行政绩效本身不易测量,人们容易放松对县级政府行政成本的管理,从而淡化了对县级政府行政成本的约束.所以,降低行政成本始终是我们县级政府治理的重要目标.
参考文献
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（作者单位：江西工业贸易职业技术学院）
基金项目
本文系江西省社会科学“十二五”规划一般项目（项目编号：11GL25）的阶段性成果.
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