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摘 要 ：民政事务关系百姓的切身利益,是各朝各代最为重视的问题,也设立了相应的机构进行管理.清初延续了前朝的设置,以户部为民政事务职掌部门,后应形势所需进行改革,先后设立巡警部、民政部,使得民政机构逐步向专门化、系统化方向发展.
关 键 词 ：清末；民政机构；演变
中图分类号：k258文献标识码：A文章编号：1006-026X（2013）12-0000-01
所谓民政,指的是各种有关民众事务的行政管理,涉及最广大人民群众的切身利益,因此是历朝历代都最为关注的问题.在中国古代,各朝都设有相关机构管理民政事务.从夏、商、周的司徒,秦的丞相,汉的民曹尚书到由隋唐延续至清的户部,都是管理民政事务的部门,但这些部门除民政之外也兼管其他事务,缺乏管理民政事务的专门化机构.随着晚清社会面临内忧外患形势,为挽救危机而实行改革时,专门的民政部门也应运而生.下面就晚清民政机构的演变进行简单的分析.
清朝建立之后沿袭明制,设立六部,其中户部总的职掌是管理全国疆土、田亩、户口、财谷之政令,是民政事务的管理机构.而户部执掌的这些政务,是由其所属的十四个清吏司及井田科、八旗俸饷处、现审科、饭银处、捐纳房、内仓等处分别管理.行政方面,则设有南北档房、司务厅、督催所、当月处、监印处分别掌管文移档案事务.可见,户部各项事务的管理分散杂乱、各自为政,容易出现稽延错漏、舞文弄法的弊端,行政效率低下,改革势在必行.
1840年后中国被迫打开国门,无论是政治制度还是社会风气都发生了翻天覆地的变化,沿续千年的单一封建社会体制被西方先进的资本主义制度所渗透,新的政治、经济、思想文化随之而来.在这股强劲势力的冲击下,一向固守传统的清政府也逐渐认识到改革的重要性,希望通过改革建立完善的社会政治秩序,维护统治,因此建立先进的社会管理制度与机构终被提上日程.而警政是内务之首,对社会秩序的有效维护和保障公共安全是清政府优先考虑的目标.因此巡警机关的诞生就成了现代社会管理机关的先导.巡警部的设立要追溯到庚子事变后设立的京城善后协巡总局和后来成立的工巡总局,这是清政府为应对治安形势恶化而成立的临时警备、司法、公安机关,其主要的职责就是维持京城地区的社会治安、缉捕盗贼、稳定社会秩序.
光绪三十一年九月十日清廷颁布上谕：“巡警部关系紧要,迭经谕令京师及各省一体举办,自应专设衙门,俾资统率,著即设立巡警部”.巡警部成立后,将“所有京城内外工巡事务,均归管理,以专责成,其各省巡警,并著该部督饬办理.”①于是巡警部将京城工巡总局
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光绪三十二年（1906）年,清朝派出考察各国政治的五大臣回国,认为西方各国之所以富强,是由于他们实行宪法,于是向中外宣布,实行预备立宪,并着手厘定官制.七月初六日,戴鸿慈等上奏《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》,指出：
“中国地方大广,监督行政一层断不适于措理,自以警察为一部最要之图,帷内务可以赅警察,而警察不能尽内务,今中国已设警部,复设内务,不独迹近骈枝,亦且无事可办.然考各国之制,以警部独称者甚希,而内部不立者则竟无有.臣等以为不若改巡警部为内务部,凡户部、工部之关于丁口、工程者,皆并隶之,是为第一部.”②这份奏折得到了清廷的重视.
九月二十日上谕称：“巡警为民政之一端,著改为民政部.”③至此,民政部取代了巡警部,清朝管理民政事务的专门化机构成立了.民政部的设立是清廷听取了出国考察大臣的结果,更多地学习了西方各国的经验.正因为这层原因,使得新成立的民政部相较早先成立的巡警部而言,无论在机构设置上,还是职责划分上,都更为合理科学.
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民政部成立后,除接管巡警部职掌外,并将户部、礼部、工部及吏部的部分事务,均并入该部管理.其职掌包括：“管理全国地方行政、地方自治、户口、风教、保息、荒政、巡警、疆理、营缮、卫生、寺庙、方术各事.除京师巡警总厅仍由该部直辖外,并监督顺天府府尹,其对直省民政等官亦有统属、考核之权,成为全国公安、内务、民政的最高行政机关.”④
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民政部的部门机构设有两厅五司.其中两厅为承政厅和参议厅.承政厅负责“总汇之事”,凡承办机密、考核员司、编存文卷,筹核经费等事务都由其办理；设左右丞各一人,员外郎、主事、七品小京官各四人.参议厅负责本部的“谋议之事”,议订本部法令、章程,设左右参议各一,参事两人,并就司员内每司选派一人,在参议厅行走,协同审议,另设编译员,掌编译各国关于民政的各种书籍.五司分别为民治司、警政司、疆理司、营缮司和卫生司.民治司掌理稽核地方自治,编审户口,整饰风教,核办保息、移民及侨民事务,置地方行政、地方自治、户籍、保息四科,设郎中两人,员外郎四人,主事五人,七品小京官一人.警政司掌理核办行政警察、司法警务、高等警察及教练巡警事务,置行政警务、高等警务、司法警务、警学四科,设郎中两人、员外郎四人、主事五人、七品小京官一人.疆里司掌管核议地方区划、统计土地面积、稽核官民土地收放与买卖、核办测绘、审订图志等事务,置经界、图志两科,设郎中、员外郎、主事各两人,七品小京官一人.营缮司掌管督理本部直辖土木工程,稽核京外官办土木工程及经费报销,并保存古迹,调查祠庙,置建筑、考工、道路、古迹四科,设郎中一人,员外郎、主事各四人,七品小京官一人,六、七品艺师各一人.卫生司管理核办防疫、卫生、检查医药、设置病院、医学堂等事务,置保健、检疫、方术三科,设郎中一人,员外郎、主事各两人,七品小京官一人,六、七品医官各一人. 巡警部改为民政部后,其直属机构也随之改变.民政部共有九个直属机构,分别是京师内城巡警总厅和外城巡警总厅,负责京城警务及其地面事宜、跸路警卫及稽查一切事项；内外城预审厅,掌民事、刑事案件进行讯问；京师习艺所,收容轻罪人犯,并酌收贫民,令其习工艺,使之改过自新,相当于劳教场所；工巡捐总局,为京师地区税收机关；路工处,管理京城地区承修马路事宜,并管理街道清洁、泼酒等事；街道缉探总局,负责侦探、缉捕事宜；消防队,专司救火之事；高等巡警学堂,培养警务人员.
综上所述,可见清末民政机构的设置及其制度、职能是逐渐变化发展的,其所掌职能有继承传统的部分,也有不断变化和增加的相关职能,这是顺应形势发展的需要的结果,也是近代独立完整的民政机构逐步形成、完善的体现.但是毕竟处于改革之初,民政部的各项职能和制度还不够完整,地方也没有设立独立的民政机构,不能形成全国系统化的管理机制,因此民政机构的改革仍将继续.
参考文献：
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[7]戴均良：《旧中国专门民政机构的设置和变化》,《社会学研究》[J].1987年05期.
注解
①（清）朱寿朋编,张静庐点校：《光绪朝东华录》,第5册,北京：中华书局出版社,第5408页.
②《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》,《清末筹备立宪档案史料》上册,近代中国史料丛刊续辑,沈云龙主编,台北：文海出版社,1974年版,第371页.
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③（清）朱寿朋编,张静庐点校：《光绪朝东华录》,第5册,北京：中华书局出版社,第5579页.
④李鹏年,朱先华,刘子样等编著《清代中央国家机关概述》,黑龙江人民出版社,1989年,第274页.
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