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摘 要 ：土地对农村养老保障具有重大作用,土地的养老保障功能是我国传统农村养老的重要基础.但是,新时期集体土地流转、征收对新型农村社会养老保险法律制度的实施与完善产生了重大影响.因应于这一背景,必须在农民土地权益实现的视角下观察、分析和完善新型农村社会养老保险法律制度.新型农村社会养老保险既不能过度依赖土地的保障功能,又不能完全忽略土地本身的价值,必须通过机制创新使集体土地流转、土地征收和新农保最大限度地发挥出制度绩效.
关 键 词 ：社会保险法；农村社会养老保险；土地权益；土地流转；土地征收；集体组织
中图分类号：DF475 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）06-0127-005
长期以来,我国农民普遍依赖土地、家庭等传统养老方式,同时辅以政府和集体的养老救济.但是,城镇化的加速推进,老龄化社会的提前到来,使得传统的养老方式无法保障我国农村老人的基本生存权.新型农村社会养老保险法律制度是现代社会保障体系中不可或缺的重要组成部分.《社会保险法》对新型农村社会养老保险的规定,仅是概括性、宣示性的,尚未有具体的法律保障农民养老保险权的充分实现.所以,必须制定关于农村社会养老保险制度的操作性法律规范,对义务主体、权利主体等根据不同情况作出不同规定,以完善新型农村社会养老保险义务主体的法定责任,并满足新型农村社会养老保险权利主体的实际需求.
该文来源 http://www.sxsky.net/baoxian/ylbxlw/442176.html
一、现状与动因：农村土地的养老保障逐渐弱化
实际上,土地既是农民维持生计不可或缺的生产资料,土地收益又是农民养老储蓄金的来源.对年老病弱、不善于农业经营而且也没有其他额外收入的农民,只能依靠土地收益来生存,这就是土地的保障性功能,也是一种传统的养老模式.根据我国土地权属法律制度的规定,农村土地一般属于集体所有,农户只拥有土地使用权而无所有权.土地的保障作用主要来源于土地的生产经营,但随着社会的发展和消费水平的不断提高,农民的养老成本也在不断增加,仅仅依靠传统的土地生产经营是远远不够的.2009 年全国统计年鉴显示,2008 年底农村居民人均纯收入为 4760.62 元,其中农业收入为 1426.96 元,占到总收入的 30.0%.2008 年农村居民家庭平均每人生活消费支出3825.79 元.[1]这就充分表明,农民单纯靠土地生产经营已经完全不能保障他们的日常生活所需,更无法耗费一定的经济资源来解决家中老人的医疗问题.因此,现实中已不可能只通过土地来保障农民的“老有所养”,“土地养老”这一传统养老模式的实际功能已逐步弱化.
二、表象与效应：农民土地权益对新型
农村社会养老保险法律制度的影响
农民、农村、农业问题是我国经济和社会发展的核心问题,而这三个问题的解决都离不开农村土地制度.土地是农村养老保障的基础,新型农村养老保险制度的完善与创新,不应该是孤立于我国集体土地制度变迁之外的封闭体系,应该是建立在农村集体土地流转制度背景下产生的高效率的农业经济基础之上,使农民获得更大的物质财富,从而为在我国农村建立新型农村社会养老保险法律制度提供坚实的物质基础,这对于实施和完善新型农村社会养老保险法律制度有着重要的作用.现实中农村集体土地对新型农村社会养老保险制度的完善和实施存在五方面影响：
一是由于初级农产品利润低、耕地面积的减少和人口的增加,土地产出无法真正保障农民养老问题.农业生产面临着自然风险和市场风险.一旦遇上自然灾害,农业生产势必会受到很大的影响；市场经济下农产品完全处于市场竞争状态,因此,农民依赖土地的收入难以有稳定预期.另一方面,由于我国是一个农业大国,农业作为国家的物质基础,出于政治稳定的需求,对农产品价格也作了严格的限制,初级农产品利润较低.依赖土地的农业收入只能够保障农民的温饱,根本无法真正保障农民养老问题.
我国农村人口众多,耕地有限,依据我国目前的情况来看,不仅是人均耕地在减少,我国的总耕地面积也在不断减少.土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障,正在遭受严重挑战.土地流转的最终目的是为了解决土地抛荒,实现规模化经营以提高土地生产效益,但是在现实中的土地流转不规范,流转中有部分土地并不是最终用于农业发展,而是变为非农用地,这就造成耕地总面积在不断缩减.同时,加上人口数量的不断增加,人均占有量会减少,从利益与成本方面进行考量,单靠一点点农地无法解决农民的养老问题.
由于农业收入较低,导致大部分农村人口流向城市或是另辟其他途径,成为农民工或是兼业农民,只有年长者和年幼者留在家中,这也是目前我国比较明显的空巢老人和留守儿童现象.农地大多被荒废,老人自己没有体力进行农业劳动,也没有什么经济来源,也只能靠子女贴补些零用钱,所以对于老人的养老问题,土地的作用越来越小.
二是由于社会养老费用的不断提高和土地效益增长缓慢,土地提供的养老积累减少.养老费用的不断增长也是农地养老功能缩减的一个重要原因.一方面,由于社会总体的消费水平的提高,导致了无论是农村还是城镇的养老费用都在增长.老人处在生命的最后阶段,身体机能逐渐衰退,生病在所难免,医药费用也是养老费用不可缺少的一部分.另一方面,与传统的养老方式相比,现代养老不仅仅是只要解决好吃穿、住的问题,还包括休闲娱乐、通信、人情往来等,需要支付水电、煤或煤气等费用.随着社会的发展,现在需要养老保障的项目比30年前多出了2倍.标准也在不断提高,以往可能一个月几十块钱就可以保障,而现在或许要还几百块才能保障一个月的基本生活.但是,在环保标准提高和气候恶化的现实下,土地的生产效益增长缓慢,土地带来的相对收入与生活水平及养老费用的提高相比不仅没有增加反而降低了,农民的收入结构正在发生变化.这是土地养老支持程度降低的一个重要原因.从而,这直接影响了农民参保的缴费能力和参保的积极性,因为农民的收入主要用于即期消费,而少有结余用于未来的养老保障. 三是由于集体土地使用权的流转不规范和土地农转非补偿不等值,农民的土地保障权益受到损害.集体土地使用权在转移和征收过程中,尽管农民依《土地管理法》可得到相应的征地安置补偿费,但补偿标准并不是等价补偿,更没有体现土地对农民的养老保障价值.另一方面,由于缺乏必要的监督机制和相关法律制度的不完善,普遍存在土地补偿和安置费没有合理分配、利用的现象.征地补偿方案主要是经由政府批准后实施,由于程序设计缺陷导致农民参与困难,征收补偿方案不是通过土地的所有者或者使用者为了维护自身利益参与讨价还价的过程来制定,这就使得现实中征地补偿标准偏低,未能实现土地的等价征收,农民从土地农转非中得到的利益是有限的,甚至远远不能替代该土地提供的保障作用,导致农民的土地权益受到损害.在集体土地所有权的大前提下,农民只有土地的使用权,在土地流转时,农民真正得到的赔偿只是流转款中的一部分,要让他们从中再拿出一部分缴纳养老保险费以期保障将来的养老风险,往往是背离农民真实意愿的.并且,目前征地赔偿金往往一次性赔付给农民,而农民在养老保险问题上往往是短视的,考虑眼前利益较多,考虑长远保障较少,在新型农村社会养老保险中不少参保者更倾向于选择较低缴费档次、较低费率、较短投保年限进行投保.所以,尽管国家强调“多投多保、少投少保、不投不保”的原则,但是中青年农民的参保意愿不足,老龄农村居民参保者较多,其他年龄段农民只要政策允许就倾向于不参保.[2]
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四是由于农村集体组织的经济能力较弱,导致集体组织对新型农村社会养老保险的补贴存在困难.农村集体组织在维护农村稳定和农村经济发展上起着重要作用,但随着市场经济的发展,农村集体组织面临的问题也越来越多.家庭联产责任制的实行,除了集体土地所有权以外,农村集体组织几乎没有什么集体财产.加上农村集体成员的责任心不强,无法产出更多的集体财产.它的积累基金大多来源于乡镇企业的创收,但就目前情况而言,乡镇企业无法提供稳定充足的资金来源.农村养老基金大多是通过政府资助累积的,集体组织几乎没有向农村养老基金注入经济资源.另外,农村集体组织在提供的养老形式上,仅仅体现在“五保供养”上.可以说,目前的农村养老建设等各个方面都超出了集体组织的承受能力.因此,在农村新型养老保险制度的建设中,集体组织对于养老金的补贴作用非常有限,如果要集体组织发挥其作用,就必须提升集体的经济实力,使其真正成为提供基金来源的有力支撑.从农村的现实情况进行考量,集体组织在建立和完善新农保制度中的作用仍不可忽略.
五是由于城镇化和农村剩余劳动力的转移,农村社会养老保险法律关系主体发生分化.自从1958年以来,我国居民被分为城市人口和农村
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三、衔接与导入：农民土地权益实现与新型农村社会养老保险制度的完善
(一)法律关系主体：细分参保对象实现保障公平
农村社会养老保险的对象从原则上讲是农民,即农村集体组织的成员,不能简单地将在农村居住的人群列为农村社会养老保险的对象.在我国农业规模化经营的趋势下,拥有土地并主要从事农业生产的纯农民,其养老保障主要依赖于土地的农业生产收入,但由于收入较低、积累较少、抵御社会生活风险的能力较弱,对新型农村社会养老保险制度有着更为迫切的保障需求.纯农民所选择的养老保险缴费档次较低,需要依赖更多的政府补贴才能保障养老.所以,新型农村社会养老保险制度应向纯农民倾斜,将其作为最主要的保障对象.对于那些虽拥有土地但主要在城镇务工而非从事农业生产的农民工,其收入主要依赖在城镇务工收入,同时又有土地收益,在身份上大部分属于《劳动法》中的劳动者,《劳动法》和《社会保险法》已将他们纳入城镇职工社会保险范围,其养老保险的缴费义务主要由用人单位承担,并且养老保障水平较高.所以,新型农村社会养老保险对农民工养老保障的负担较轻,在其参加职工社会保险时政府可不予补贴,而重点提高纯农民的养老补贴；对土地被征收的失地农民来说,由于失去土地也就失去了生活来源,同时也失去了农民的主要特性,我国大部分地区都是将失地农民转为城镇居民,当然这和城镇化下户籍转性不同,农民在城镇化下的户籍转性是农民自愿,而失地农民的户籍转性是由于土地被征收而被迫的,所以失地农民应划入城镇居民社保.
(二)土地使用权流转：健全机制提高土地保障功能
1.成立专门的土地流转中介组织.目前,我国农村土地流转制度存在着供需不匹配的现象,土地转让方找不到土地受让方,土地受让方也找不到土地供给方.土地流转信息主要是靠邻里、朋友、亲戚之间获得,信息比较闭塞,获取信息的途径较少,而这种信息不对称的主要原因就在于缺乏信息供给的中介.[3]因此,建立专门的土地流转中介组织,可以为农民专门提供此类信息,有利于推动农村土地流转的发生概率.同时,要对土地流转中介组织进行规范管理,从而将土地进行市场化流转,促进农村土地流转制度的健康发展.让市场决定流转收益,真正的市场交易才能体现土地价值,通过市场的公平竞价交易,土地的流转收益才能最大化. 2.完善土地流转的程序.农户之间的土地流转主要是通过私契约进行,并且大多是口头协议,无论从流转数量、流转时间还是到流转后成本的负担,基本上都是私下的口头约定.农村土地流转既没有正式的书面协议,也缺少专门的组织机构,很容易造成纠纷,双方的合法权益都无法受到法律保护.因此,健全农村土地流转制度不仅仅是建立专门的土地流转中介组织,更重要的是完善土地流转程序.只有这样,才能确保整个制度能够健康、持续发展.要规范土地流转程序：首先,加强土地的测量工作,精确土地的面积,减少事后双方为土地面积而发生的矛盾.其次,对土地价值进行准确评估,规范的估价程序对提高土地流转的交易效率与降低土地流转的交易成本是关键要素,对土地估价不准,不论是哪一方的利益都有可能受到极大威胁.这就要求将我国土地流转评估资格认证、评估机构资质认定和收费标准、土地流转价格评估的基本原则和程序与操作方法以法律制度形式确定下来.最后,加强对土地合同管理等配套法律制度的建设,并提供相应的社会化服务,保证农村土地流转制度的可持续发展.
3.加强土地流转的监督.要强化土地流转市场的监督管理,以提高土地流转的市场化程度和透明度,规范交易行为,防止腐败滋
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