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摘 要 ：我国养老保险较低的统筹层次给参保人带来养老保险关系无法实现跨地区平滑转接的问题,同时导致养老保险管理成本高、效率低等弊端的出现,为了解决这些问题,必须提高我国养老保险的统筹层次.而《贝弗里奇报告》中提出的社会保障的统一性原则和 “社会保险和国民救助由社会保障部统一管理,在地方设立分支机构,为所有参保人提供便捷的服务”的改革建议对提高我国养老保险统筹层次具有重要启示.
关 键 词 ：《贝弗里奇报告》 养老保险 统筹层次
养老保险的统筹层次问题,关系到养老保险的跨地区转移和劳动力的自由流动,关系到参保者养老保障权益的实现和养老基金的安全,关系到全国统一的劳动力市场和各地区经济公平竞争环境的形成. 1942年英国经济学家贝弗里奇爵士撰写的《贝弗里奇报告――社会保障和相关服务》是社会保障发展史上具有划时代意义的著作,它对英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程产生过重要影响.尽管时过60多年,但该报告提出的诸项原则、观点和方法并未因此而过时,仍然闪烁着智慧的光芒,对目前我国正在进行的养老保险统筹层次的改革有积极的借鉴意义.
一、我国养老保险统筹层次的现状
目前我国只有京、津、沪、陕、闽等部分省份实现了比较规范意义上的养老保险省级统筹,养老保险统筹层次得到一些改观,但从全国范围内来看,我国养老保险统筹层次相对于欧美先进的福利国家而言仍处于较低水平.
2007年,原劳动保障部、财政部联合印发了关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知,明确了省级统筹标准.截止2008年底,北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省份实现了养老保险省级统筹, 其余的省份仍以市县级统筹为主.而且,从真正意义上来讲,现在的省级统筹中的好多省份所实行的还不是真正的省级统筹.
二、低水平的养老保险统筹层次的弊端
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纵观快速转型中的中国社会,在城市化、现代化的进程中,人口流动的跨地域性与养老保险统筹的地方性之间的矛盾造成当今很多参保者在流动时被迫选择退保或者放弃已经积累的养老保险权益.具体说来,其弊端表现在以下几个方面：
1．各市县的社会保险机构之间“划疆而治”使得参保人的养老保险关系无法实现平滑转接.按照目前政策的规定,农民工要累计缴纳15年才能享受养老保险待遇.但我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位,且多为县市级统筹内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系无法转移接续.镇一级的社保机构尚未健全,许多农民工不知道今后这笔钱会转到哪里.另外,我国东部与西部、沿海与内地经济发展很不平衡,各地社保政策上也存在不少差异,那么社保与地方就产生密切联系.相对落后地区缴纳的社保无法享受到发达地区的待遇；而发达地区缴纳的社保,既然由发达地区征收,相对落后的地区当然也无法支付相应的待遇.于是哪里缴纳,哪里发放式的“划疆而治”,成了当前社保政策的天然属性. 由于养老保险不能跨地区缴纳,农民工一流动,保险就得重新办理,那么他们就很难连续缴满15年.因此,即使有再多的养老金,他们也很难享受.这不能不说是制度设计的尴尬.
2．管理模式分散使得管理成本高而且效率低下. 就我国目前的社会保障基金管理模式来看,全国的社会保障基金由社会保障基金理事会进行管理,而地方上城镇职工基本养老金按照各级统筹层次由地方政府分散管理.全国范围内的社会保障管理局多达2000个,如此分散的管理模式增加了各部门的管理难度和管理成本,降低了管理效率.而且各个养老保险基金管理机构在人事管理和薪酬制度上都从属于各级地方政府,与其有着千丝万缕的利益联系,因此,各地方政府出于地方利益或是政绩方面的考虑往往会做出影响养老基金管理的行为,政府的信息披露机制不健全,基金管理透明度低,内外部监督机制力度不到位,给了相关机构“钻空子”的机会,严重危及养老基金的运作安全.
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三、《贝弗里奇报告》对提高养老保险统筹层次的启示
面对养老保险统筹层次低带来的问题和弊端,我们需要“古为今用,洋为中用”.英国的《贝弗里奇报告》尽管已经时过60多年,但其提出的社会保障的诸项原则和建议并未过时,对目前我国正在进行的养老保险统筹层次的改革有重要启示.
1．《贝弗里奇报告》提出的社会保障的统一性原则,即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一.这对我们的启示是：建立健全养老保险基金筹集与运营的法律法规,在同一统筹层次形成统一的制度环境.完善法律法规的建设使养老保险的筹集和运营工作有法可依.社会保险制度的本质是一种再分配制度,是国家对时常初次分配结果进行调整以保证社会公平的制度.以法律的途径保障社会公平,逐步实现各地区、各行业之间有统一缴费比例和基数、统一基本养老保险统筹项目、同意基本养老金计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一社会保险经办机构管理等条件,促进社会主义和谐社会的建设进程.
2.《贝弗里奇报告》第二部分主要改革建议及理由,其中改革之二：社会保险和国民救助由社会保障部统一管理,在地方设立分支机构,为所有参保人提供便捷的服务.这条建议可以说是统一性原则的具体化和可操作化.这项改革的主要好处是节约成本开支,极大地提高效率.使参保人――社会保障的消费者更加满意.贝弗里奇指出这样做的具体好处：（1）方便参保人.他们只需与一个机构打交道,而不必再东奔西跑.（2）避免相互扯皮,也就是避免了为确定某一个具体事项应由哪个机构负责、要根据什么原则来处理而引起的纠纷.（3）避免待遇交叉和重复享受问题.（4）避免出现保障的“真空地带”：统一后的保障制度即使一开始不可能能包罗万象,即把一些人们公认的新的保障需求都涵盖进来,也能够避免因确定由哪个机构负责而产生争端.（5）确保待遇给付,而当前工伤赔偿金的给付难以保证.（6）确保待遇标准及享受条件相同.由于实际需要不同或者其他原因确实需要区别对待的情况除外.（7）保证待遇申请的处理程序相同,除非程序上存在的差异有其合理性.如上所述,这项改革的主要理由是能提高效率,可以更好地满足公民的需求；显然,统一管理机构也可以达到节约开支的目的.
这给我们的启示是：提高养老保险的统筹层次的关键是要统一养老保险基金管理体制,并且明确同一统筹层次范围内各政府部门间的责任划分,从而降低管理成本,提高工作效率.在各种管理体制中,应该说分权式管理制度是一个良好的选择,因为它根据“统账”制度的特点,在养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上,将基金的行政管理权交给社会保险管理部门,统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局,个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司,统筹账户的负债管理权交给财政部门,监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会和外部监督机构的制度安排.这样可以促成多权分离、各行其职、各负其责、相互牵制、廉洁高效、为参保人服务的良好局面的形成.
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同时必须指出的是,统一管理并不意味着要取消差别,只要是差别合理且符合参保人利益,应予以保留.统一管理的目的是避免对参保人既没有明显好处又容易给其带来麻烦和困惑的多头管理现象的产生.
四、结语
我国养老保险统筹层次低带来的诸多弊端亟待改革,改革一方面需要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发,另一方面需要借鉴西方先进福利国家的经验,《贝弗里奇报告》中的统一性原则和“社会保险和国民救助由社会保障部统一管理”的改革理念对我国的养老保险统筹层次的改革有重要的借鉴和启示意义.当前重要的任务是从法律和政策层面明晰中央和地方的权限和职责,做好省级统筹,然后逐步从省级统筹提升到全国统筹,实现参保人的养老保险关系全国范围内的跨省跨区域的自由转接,从而实现社会保险的共济功能.
参考文献:
[1][英]贝弗里奇.贝弗里奇
养老保险方面论文范文文献
2008.
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