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摘 要 ：发票是我国税收管理的重要依据,在 “以票控税”的征管制度下具有极其重要的地位.当前我国虽已初步建立起了现代的发票管理制度,但发票上的违法犯罪活动仍然比较普遍.发票违法行为的重要原因在于制度上的信息的不完全,本文认为,从各方面加强信息完备的建设,是完善发票管理制度的重要突破口.
关 键 词 ：发票 税收管理 信息
发票作为我国经济交往过程中最主要的原始凭证之一,是我国税收征管和税务稽查的重要依据.加强发票管理可以使税务机关充分掌握纳税人的经营行为,从源头上控制税源,防止偷税漏税,保障税款的顺利实现.近年来,我国制定了一系列的制度和办法来加强发票管理.1994年,为了加强对增值税专用发票的监控,我国启动了“金税工程”计划；2010年我国颁布了新的《发票管理办法》并于2011年2月1日起实施.金税工程的深入开展,新《发票管理办法》的颁布实施,使我国的发票管理制度日趋规范.
一、我国发票管理制度的现状
（一）现代化的发票管理制度逐步确立 （1）实施金税工程.金税工程是将全国各地的增值税一般纳税人填开和取得的防伪税控专用发票信息储存在计算机中,通过网络工程将全国各地国税机关的计算机联系起来,建立总局、省、地、县四级稽核系统,并通过开票、认证、稽核、协查四个子系统实现加强对增值税专用发票管理的一项系统工程.1994年,我国正式开展金税工程的试点工作,经过金税工程一期、二期的部署实施,税务部门的征管手段得到加强,增值税专用发票领域的违法犯罪得到有效遏制.虽然金税一期和二期的成效非常明显,但仍然存在一些问题.其采集的信息仅仅局限于发票,系统对于一般纳税人资格的认定,发票的发售和纳税评估等环节没有涵盖,因此并未真正实现“税控”的目的.为了进一步利用信息技术改造税收工作以加强管理,2003年,我国开始了金税工程三期的建设,金税工程三期进一步的强化了征管功能,并扩大了业务覆盖面,形成了有效的,相互联系和制约的监控考核机制.“金税”三期工程的开通,标志着我国增值税专用发票的管理已步入现代化.（2）推广电子税控装置.为了适应信息化、电子化时代的需要,我国积极推广使用电子税控装置.从大的范围来看,电子税控装置的推广使用也是金税工程中发票管理协查信息管理子系统的内容之一.2001年,增值税防伪税控系统首先被推行到所有开具万元以上销售额增值税专用发票企业.2002年1月起,所有增值税一般纳税人必须通过增值税防伪税控系统开具销售额在万元以上的专用发票,同时全国统一废止手写万元版专用发票.2003年1月起,无论金额大小,所有增值税一般纳税人必须通过增值税防伪税控系统开具专用发票,同时全国统一废止手写版专用发票.截至2006年底,增值税防伪税控系统已在全国范围内成功推广,“手工开具增值税专用发票”已经成为历史,增值税专业发票全部实现机开,使得专用发票上的偷税几乎绝迹.（3）试点网上开票.金税工程的实施和电子税控装置的推广主要将目光集中在增值税领域,尤其是针对增值税专用发票的管理.除了针对专用发票,我国对于普通发票的管理也在积极探索现代化的管理方法.试点网上开票就是加强对普通发票管理的创举之一.网上开票即在线开票,纳税人在开具发票的同时,税务机关的服务器中就能实时采集其开票信息,受票方取得发票后也能将发票上网比对其真实性.一方面,网上开票实时数据采集和同步数据反馈功能使纳税人无需每月去到税局报税,在减轻纳税人负担的同时也大大减轻了税局办税服务厅的认证和报税工作,税务机关可以集中精力抓监管,使其“以票控税”的监管能力明显增强.另一方面,网上开票使得虚假发票、虚开发票、作废发票能够很快被系统认定为无效发票,因此能够大幅度减少税局的涉票检查工作,减轻基层税局的调查工作负担,也提高了纳税人鉴别发票真伪的能力,对降低各类发票违法案件,降低纳税人的税收风险都有着积极意义.目前,网上开票系统的试点工作已经在部分城市展开.相信在不远的未来即可以在全国范围内实施.
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（二）发票违法行为的惩处力度加大 为进一步加大发票违法的惩处力度,针对发票违法行为频发,处罚偏低的情况,新《发票管理办法》进一步加大对发票违法行为的惩处力度.首先,提高了对发票违法行为的罚款数额,对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元,没收违法所得；构成犯罪的,依法追究刑事责任.其次,对发票违法行为及相应的法律责任做了补充规定,包括：对非法代开发票的,与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的,以及介绍假发票转让信息的,由税务机关根据不同情节,分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款,对违法所得一律没收.再次,对违反发票管理规定2次以上或情节严重的单位和个人,税务机关可以向社会公告,以发挥社会监督的作用.发票违法行为惩处力度的加大,能够增加不法分子的违法成本,促使纳税人规范合法的使用发票.
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二、我国发票管理中存在的问题及原因分析
（一）“假发票”泛滥 所谓“假发票”,是指私印、销售仿制的发票,是与税务机关“真发票”相对的.假发票从式样上可以分为假增值税专业发票和假普通发票.由于金税工程的开展,增值税专业发票已经很难见到假票的身影,虚假发票主要集中在普通发票的领域.普通发票领域制售假发票的活动非常猖獗,从各地查处的制造、贩卖假发票案件情况来看,制造假发票事件涉及全国各省、自治区、直辖市.贩卖假发票的现象,在全国几乎所有的大中城市的车站、码头、机场和不少的高档宾馆附近都随时可见.制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多,几乎税务机关管理的所有发票在假发票销售人员手中都应有尽有,假发票程度已经达到真假难辨的程度.
（二）用票不规范 （1）不开发票.经营活动不开发票,隐匿实际收入,设置账外账,这是目前发票偷税最为常见的现象,此种现象尤以餐饮、娱乐等小规模服务性行业为甚.许多消费者可能对此都有切身体会,当消费完毕后向商家索要发票时,对方常常以“发票用完了”等各种借口搪塞.近年来由于税局实施发票刮奖等鼓励措施,使越来越多的消费者主动索要发票,对此,一些违法企业以“赠送礼品”等方式来“代替”发票,甚至恶意向消费者收取额外的开票费.在这种情况下,很多消费者怕麻烦,于是放弃索要发票了.（2）串用发票.由于我国税法规定不同税种不同税目的应税行为税率有高有低,于是有些企业为了降低税率,采用高税低开的方式以达到少缴税款的目的,该行为主要存在&
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（四）发票管理问题原因分析 （1）征纳双方信息不对称.发票管理中存在的问题,表面上能很轻松的找到问题发生的原因.“假发票”泛滥是由于发票的防伪技术不过硬；不规范使用发票是由于某些纳税人抱着侥幸心理知法犯法；发票监管存在漏洞是由于税务机关工作人员业务水平不够高等.从理论上来说,税务机关征收税款,必须要掌握经济活动的真实交易状况,然而,在实际的税收征管活动中,税务机关却很难获得纳税人完整、全面、准确的交易状况.很多时候,税务机关只能根据纳税人自行申报的资料以及对某些纳税人的税务稽查,以获得纳税人的信息.于是部分纳税人就有机会利用税务机关的“无知”,制售假发票,不规范使用发票,而税务机关由于掌握的信息量不够,很多时候甚至连稽查都无从查起.（2）税局之间信息不对称.国税和地税两大税务系统是相对独立的,也就是说我国的税收征管工作是由两套人马分别开展的,但经济生活中纳税人的很多活动可能既涉及地税管辖的税种,又涉及国税管辖的税种,由于两大税务系统之间未实现资源的完全共享,就给纳税人税收违法提供了可乘之机.增值税的违法行为由于金税工程的开展,很难利用增值税专用发票偷税漏税,不法分子将目标转向“三小票”,利用国税局不了解运输业发票的具体情况而偷逃增值税.（3）税收信息不对称.税收信息的不对称体现在立法者、政府和公众三者之间,主要体现在两个方面：一个是立法者和公众关于税收立法的信息不对称问题；另一个是政府和公众关于用税信息的不对称问题.从税收伦理的角度来讲,为什么要打击遏制发票的违法犯罪活动呢?显然,打击发票违法犯罪活动只是手段,其目的是为了维护税收治理秩序,保证国家税款应收尽收.但从根本上来讲,是为了增加全社会和每个纳税人的利益总量.这样也就意味着,税收立法一定要切实反映纳税人的税收意志,遵循“未经纳税人同意不得征税”的原则.税款支出同样要反映纳税人的意志,每一笔支出都让纳税人看得见,由纳税人说了算.但在我国当前的社会实际中,税收立法并没有完全反映纳税人的意志,税收立法的过程一直以来都是“自上而下”的,普通民众很少能够参与到税收立法的过程中,即使存在听证的制度,也只不过流于形式罢了.税收立法难有话语权,税款的用度普通纳税人更是难以置喙.我国的各项财政支出预算经常都是框架式的,预算的项目都是模模糊糊的,财政支出也不给于公开,这就使得纳税人根本不知道税款究竟用于何处,他们只是看到了政府豪华的办公条件和公务员高福利的待遇,必然产生心里不平衡,于是对税收有了很强的抵触心理.前文提到了纳税人索取发票态度的改变正是由于这一原因造成的.
三、我国发票管理制度完善的政策建议
（一）加强部门间协作 加强国地税之间的部门协作和信息交换.国地税之间应当定期进行信息数据交换,一方面,国税局可以定期向地税局传递增值税专用发票开具信息,地税局定期向国税局传递运费发票开票信息.另一方面,健全税收违法案件情报交换制度,定期交换被查企业的基础信息、查处信息,形成国地税稽查合力,堵塞管理漏洞.加强税务机关和其他国家机关之间的协作.税务机关应当加强与公安、工商等相关部门的配合,协同公安机关等部门,组织力量对车站、码头、商场等倒卖、兜售发票的重点地区进行集中整治,坚决遏制公开制售假发票的行为.
（二）加快发票信息化建设 加快发票信息化建设,可以借鉴
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