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摘要随着我国城镇化建设的开展,大量的土地利用管理问题也随之产生,这将制约城镇化的进一步发展。文章首先提出城镇化进程中出现的土地利用管理问题,然后分析其问题产生的主要成因,最后提出改善土地利用管理的对策与建议,从而推进城镇化建设。

关键词城镇化土地利用管理对策中图分类F12文献标识码A农村城镇化是报告所涉及的重要内容,实施城镇化战略,推进城镇化进程,是经济发展的必然选择,是我国解决!三农问题决我国农村发展的有效途径之一,的有效途径,也是我国走向现代化的必由之路。中外城镇化过程的历史表明,城镇化发展与土地存在着极为密切的关系,如何对土地进行利用管理将是影响城镇化进程的重要方面。随着我国城镇化建设的发展,土地利用管理的问题也随之产生,诸如大量占用耕地、土地浪费严重、利用效率低、农民权益受损等现象层出不穷,这将阻碍城镇化的可持续发展。因此,探索城镇化进程中的土地利用管理问题及对策,创新土地利用管理机制,全面推进城镇化建设,具有重要的现实意义。

忽视内部建设的情况下,全国现有的城镇建成区大部分的土地处于低效利用状态。特别是乡镇城镇化,城镇发展不集中,居民点分散,!空心村现象严重,建筑容积率较低,人均建设用地占有率普遍偏大。对被征用的土地,存在占而不用、半拉子工程、荒废的房地产开发、荒弃的工业园、没有产业入住的工业区、久建不成的城镇新区等等,这都浪费了大量的土地资源。其次,城镇土地利用结构不合理。由于忽视内涵建设,城镇化中被征用土地多用来进行房地产开发、工业园建设,导致了居住、工业用地的比重过大,而第三产业、基础设施、城市交通、园林绿化、公共设施用地的比重过低,土地利用结构失衡。

地方政府部门为了追求自身的利益往往会在土地流转中发生越权行为,对农户的自主权和农民的收入享有权进行侵害,具体表现为以下几方面:以虚妄的公共利益为由,不尊重农民意愿,以非市场化的方式低价强行征占征用农民集体用地,再以高价卖给潜在的购买者;以国家有困难为由,不解决失地农民的就业安置;以地方情况特殊为由,不给被征地农民合理的经济补偿;以发展地方经济为由,不尊重农民意愿强迫农民流转土地承包经营权;以各种借口为由,行政、司法机关对土地纠纷不作为。这不仅不利于实现和维护农民的利益,造成农民失地失业,导致失地农民长期生活得不到保障,而且引发上访和,给农村稳定埋下隐患。

一、城镇化进程中出现的土地利用管理问题

(一)城镇化建设与耕地保护的矛盾突出

近年来,一些地方政府在积极推进城镇化的进程中,违背土地利用总体规划和基本农田保护规划,乱占耕地、未批先建,违法用地层出不穷,尤其是违规建设高尔夫球场和违法建设小产权房,城镇化建设与耕地保护矛盾突出。目前中国耕地总量维持在18亿亩以上,但当中有效灌溉面积大概只有87亿亩,并且其中灌溉设施老化失修现象严重,造成耕地质量不高,产量受限。国家耕地使用虽有!占补平衡的原则,但城镇化过程中占用的往往都是肥沃良田,补上的却各不相同,往往是差地,数量平衡背后存在质量危机。随着城镇化、工业化的发展,耕地污染程度也在不断地加剧,耕地安全和农产品安全仍是无法保障。

(二)土地粗放利用与闲置浪费土地严重

城镇化建设过程中土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重,土地利用结构极不合理。首先,在盲目追求超规模发展而

二、土地利用管理失范的主要成因

(一)农村集体土地权属不明晰

第一,农村集体土地产权残缺,没有处置权。按照宪法和土地管理法及土地承包法,村民对集体所拥有的土地,既不能出卖,也不能转让,村民的集体土地所有权是残缺不全的,以至于有相当多的村民,甚至是一些官员和经济学家,都认为农村的土地是归国家所有的。这种残缺的集体土地所有权,排斥了村民集体在城镇化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权,从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权力,造成数以千万计的农民在失去土地的同时,没有获得相应的非农就业岗位和社会保障,更没有转化为城市居民。第二,农村集体土地所有权主体界定不清。根据我国第一文库网现行的农村土地产权制度,农村产权存在多元主体,主体间界定非常模糊。根据宪法%和民法通则%规定,集体所有土地产权的归属是不明确的。另外,根据土地管理法%规定,土地可以属于村民委员会所有,也可以属于村民小组所有。因此,在土地产权确定的具体实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。乡镇政府是国家机关,许多乡镇又没有集体经济组织,究竟谁是乡(镇)农村集体土地所有权代表也就模糊不清了;村民小组虽是基础,但没有法律地位、经济核算形式和办公地点,有的甚至连小组长也没有,遇事由各户联合推举一名代表。作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权,只有使用权而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的,所以,本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会,便往往以集体所有者的名义为农民做主,在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。

(二)土地征收补偿制度存在缺陷

现存的征收补偿制度主要存在以下两个问题:第一,征地补偿原则的模糊性。我国宪法%规定!国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。法规中明确规定了补偿条款,而对于理应重点关注的补偿原则却缺乏相应的确定,这就使得我国各地的征收标准比较混乱,征地补偿标准无据可依,因而实际过程中出现的大多是采取不完全补偿原则,这显然是与当前维护农民合法权益的立法思想相背离的。第二,!公共利益内涵界定模糊。按照国际上通行的惯例,土地征收是政府的特有公权力,是建立在!公共利益基础之上的。但在我国土地管理法%中未对!公共利益内涵作出明确的界定,反而将!公共利益的需要扩大,造成了实际操作过程中!公共利益的扩大化。而在实际操作过程中,征收项目更是大大超越了法律规定的!公共利益的范围,这使得农民的利益受到极大损害。从实际操作层面来看,存在着补偿标准较低和分配方式上的不合理。在征地补偿过程中,土地补偿费是由集体组织领取并进行分配,而被征地农户无法直接获得。土地征收的过程实际上是农民利益牺牲的过程,这也进一步加大了城乡差别,是产生社会治安隐患和社会问题的缘由。

(三)农村土地流转机制不够完善

农村土地流转机制不够完善,主要表现为几个方面:第一,目前农村土地流转合同的内容没有统一的规范,合同的鉴证、仲裁主体不明,不便于土地流转的规范运作。第二,农村土地流转不规范。一方面是流转的程序不规范,如不通过村级集体经济组织确认便私自转包、租赁土地,不通过村民大会

或村民代表大会讨论便将集体的!四荒地与机动地转出去等;另一方面是流转的主体不规范,如在一些地方,业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议,而是与乡镇政府或县级某部门签订协议等。第三,在实践中,我国的土地流转一般是通过自上而下的动员部署,对村组范围的土地按统一的原则进行计划的,这种调节方式往往造成!一户有病,全村吃药!的现象发生,并且调节周期的过长或过短都与市场经济下农民对土地的需求脱节。第四,集体土地的所有权除非通过国家征用程序转为国有,否则不得转让变更,并且明确规定承包地不得买卖,这实际上是阻碍了土地交易市场的形成。第五,土地流转双方(或三方)的权利、义务怎么明确,其利益补偿关系如何协调,转包、转让价格根据什么确定,都存在较大的随意性;第六,指导承包土地流转工作的政策、法规较缺乏,全国性的可上升到法律地位的文件更少,对于土地流转中产生的矛盾与纠纷,处理起来缺乏明确的法律依据。

(四)土地利用规划滞后于城镇化建设

土地利用规划是引导和控制城镇化建设用地的重要手段,具有超前性、控制性和指导性特征。然而,我国城镇化中的土地利用规划落后于城镇化建设。一方面是土地利用管理滞后于城镇化建设。自改革开放以来,城镇化就开始发展,但土地利用管理,却在1986年以后才逐渐建立,并且长时期内缺乏严密科学规划,导致了土地利用规划与城镇化脱节,大量土地问题出现,诸如大量占用了耕地资源,土地资源利用不合理,大量浪费土地不断出现。另一方面是没有整体的城镇化土地利用管理规划。只重视县城或城市的土地利用规划,往往忽视乡镇及村级的土地利用规划,并且内容不完整,可操作性低,土地规划流于形式,无法发挥应有的作用,以致城镇化建设遍地开花,贪大求全,占用了大量耕地,土地资源浪费严重。

三、完善土地利用管理的对策与建议

(一)明晰农村集体土地权属

加强土地利用管理的首要工作就是明晰集体土地权属。第一,重构集体土地所有权主体,通过制度的设计来实现对于农民来说真实存在的农民集体,使农民对集体土地的所有权落到实处,使得集体土地所有权体现集体成员的意志和利益。同时也要从法律上规定农村集体土地所有权和国家土地所有权在地位上的平等性。第二,赋予农民土地产权。土地产权重构与改造应该围绕农民而进行,让农民真正拥有土地权利。这不仅要求明确土地所有权的范围,明确所有权主体,还要明确集体与成员之间的关系,进而强化使用权,完善所有权与承包权、承包权与经营权各自分离的模式。让农民真正成为集体土地所有人,同时成为份额土地的真正承包经营权人,使农民拥有对土地的使用、收益、处分等权利。

(二)建立完善的土地流转机制

建立符合市场经济要求的土地流转机制,这是完善土地利用管理的有效途径。一是探索建立土地使用权转让机制,允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地转让价格。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。三是建立调节机制,防止土地使用权过于集中,以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。四是建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系,参照国有土地使用权流转的税费标准,征收营业税、契税、土地增值税等,公平集体土地和国有土地的税负,实现!同地、同权、同价。五是建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制,理顺收益分配关系,确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者,同时确保集体和国家土地收益不流失,将其用于社会,造福全民。六是积极推进土地承包经营权依法流转,鼓励试点农村宅基地使用权有偿退出政策,推动长期进城并在城镇具有相对固定职业的农民真正转变为城镇居民。七是在总结试点经验和教训的基础上,加快推进土地管理法%等相关法律的修改和完善,从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律问题。

(三)重视农村土地市场的培育和管理

一是积极开展土地评定和评估工作,为政府加强土地管理提供科学依据。二是完善市场管理规定和交易规则,为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询。三是积极培育市场化的土地流转中介服务组织,逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能,拓展服务领域。四是加强合同纠纷的调解工作,维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。五是积极建立土地流转的交易信息网络,使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息,为尽早达成土地流转交易创造条件。

(四)科学制定与严格执行城镇土地利用规划

农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划,以保证区域土地资源最优化配置,合理布局小城镇各功能分区。因此,为了避免重复建设、浪费土地等问题,在城镇化建设进程中,必须先科学地、合理地编制土地利用总体规划。必须始终坚持法定的土地规划原则,制定明确的城镇建设土地利用总体规划,实现土地利用综合效益最大化。首先,土地利用规划要求体现两点:一是要突出节约、集约用地的要求;二是规划修编中用地结构和布局的调整,应以经济结构、社会文化结构与生态结构作支撑,以循环经济理论作指导,进行合理规划。第二,要科学合理地安排农村产业发展与城镇建设用地,严格控制用地总量,严格控制非农建设占用耕地,统筹安排各类建设用地。第三,要按照城乡一体化的要求,结合城镇规划,合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局,严格控制建设用地规模,防止出现新的!城中村。

最后,强化土地利用规划的约束作用,强调规划执行的严肃性,严格执行城镇土地利用总体规划和土地年度计划,规划确定的各项指标都必须坚决执行。

(五)综合整治土地资源,优化土地利用结构

集约用地,大力进行市地整理、村庄整理、农地整理,走!内涵挖潜城镇化建设道路。第一,充分发挥用地功能,改变乡镇企业过度分散的局面,同时要提高建设用地利用强度,改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局,提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区,提高建设容积率。通过市地整理,充分发挥城镇土地的区位功能及整体性优势,一是改善行业布局不合理现象,使土地实现最有效利用;二是规划土地权属区域,从而根本性改变城镇土地低效利用的现状。第二,逐步引导农民居住适度集中。因地制宜,按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设,引导农民居住建房逐步向规划的居民点集中,对近期规划撤并的村庄,不再批准新建、改建和扩建住宅。第三,因地制宜地推进!空心村治理和旧村改造。本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则,指导有条件的地方积极稳妥地开展!空心村治理和旧村改造,完善基础设施和公共设施。最后,必须重视农地整理,要形成规模农田区域,以利于农业现代化生产,促进农田高效综合利用,避免农田抛荒现象,有效增加耕地面积,最终走上!内涵挖潜的道路。

(六)完善土地征收补偿制度,保护农民权益

首先,要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准,为土地征收补偿行为提供宪法依据,同时,明确界定!公共利益内涵,防止政府部门的越权行为,进行强行征地。其次,提高征地透明度,在全国推进征地预公告,将现行土地管理法%规定的!两公告一登记部分程序前移至报批前,充分保护被征地农民的知情权和参与权。三是积极探索与市场机制相挂钩、相适应的征地补偿新机制,逐步实现集体土地与国有土地同地、同价的目标,同时还将配套制定青苗补偿费标准。三是为维护被征地农民的利益,保障农民长远生计,规范留用地管理,将留用地纳入规范化管理的轨道。四是积极探索征地安置的多种方式,通过货币安置、安排留用地、落实被征地农民的社会保障、免费提供职业技能培训、建设村民安置公寓等,确保被征地农民!失地不失利,!失地不失业,!失地不失居。

参考文献

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