中美国家重点风景名胜资源管理体制若干问题探讨

1问题的提出(1)目前，我国已有20余个省、市、自治区把旅游业作为重点产业或支柱产业。旅游事业的繁荣促进了国家和地方经济增长，同时也引起了人们对风景名胜资源保护的关注。在一些国家重点风景名胜区，人工景点和各种旅游服务设施明显改变了原有的自然和人文景观，破坏了风景名胜资源的整体性和真实性。在我国旅游发展迅猛时期，更要注重对风景名胜资源的保护和管理。
面对迅速增长的旅游需求，在风景名胜资源管理体制尚不完善的情况下，包括黄山、桂林山水等10余处著名风景名胜区部分景点的30a或50a经营权已经由当地政府转移给企业。其出发点很可能是寄希望于风景名胜资源的开发带动地方经济发展。目前对于这种做法存在相当大的争论。支持景区经营权转移给企业的一方认为这样可以解决风景名胜资源保护资金政府投入不足的问题，加快旅游资源向旅游产品的转化过程，促进当地就业和经济发展。持反对意见者认为，风景名胜资源不具有再生性，一旦破坏，无法挽回。如果把风景名胜资源，尤其是国家重点风景名胜资源的经营权交给企业，企业在利润最大化动机的驱动下，进行过度开发和利用，会加快风景名胜资源的“折旧”速度，从而使风景名胜资源成为少数人发家致富的工具。(2)我国风景名胜资源保护与管理的问题归根结底是管理体制问题。长期以来，风景名胜资源保护监管不力。风景名胜区主要由地方政府管理和经营，由于管理者的任期和政绩受地方政府政策目标的影响，缺乏长期保护资源和合理利用资源的机制。同时，国家对风景名胜资源合理利用的监督手段和方法不到位，管理信息不对称也较为严重。在传统体制下用于风景名胜资源保护的资金是国家出的，而收益归地方政府，地方政府对风景名胜资源保护投入不负有责任。可以测量的经济产出和就业是政绩，不可测量的风景名胜资源保护成绩缺乏有形展示，不到一定程度，不会对管理者有负面影响。何况，在他们看来，风景名胜资源保护的不好主要是国家资金投入不够。体制问题加大了管理者机会主义行为发生的可能，即使国家投入再多的保护资金也很可能起不到保护资源的作用。甚至目前十分有限的国家资源保护投入也未必用于风景名胜资源的保护，更多的可能是用于商业性开发。
到目前为止，在政府直接经营的景区，保护资金由谁来投入，还是一个“真空”问题。国家财政拨款对于众多风景名胜资源保护来说，简直是杯水车薪。再者，有国家投入保护所有风景名胜资源的法律规定吗？地方政府应该投入吗？投入多少资金才能实现资源的有效保护？哪级地方政府应该投入？如果地方财政紧张怎么办？景区的门票收入用来进行保护投入吗？美国国家公园管理局和美国州公园管理者协会的统计数据表明，民众能够接受的门票价格带来的门票收入，只能用来作为维持景区运营费用的一部分，没有能力进行资本项目的投入，我国情况也大致如此。如果门票价格过高，是不是剥夺了低收入人群使用景区的权利？究竟应该如何建立一个有效的体制，保证资金的投入和使用？
目前，我国风景名胜资源管理条块分割、管理多层化，资源保护的问题经常转化为部门之间的利益纷争问题。正是由于多头管理者之间没有一个明确的权力与义务契约来规范责任、权力和利益，旅游资源成为“公用地”，利用者可以从中获益，这种获利动机和减少资源投入的激励便产生了个体理性与团体理性的矛盾——“囚徒困境”，到头来“坐吃山空”，留“秃山黑水”给子孙后代。(3)我国风景名胜资源分层分块管理，管理职能交叉，责任不明确。地方对风景名胜资源的管理没有明确的使命，尽管《风景名胜区管理暂行条例》对地方政府管理作出授权，但是授权模糊，没有直接负责人，地方政府对具体风景名胜资源的管理没有完善的立法依据。风景名胜资源的开发主要靠行政命令，往往存在“政绩工程”的影子。近年来，随着旅游事业的兴起，风景名胜资源成为拉动地方经济发展的重要力量，其管理陷入了严重的混乱状态。因此，我国要实现风景名胜资源的永续利用，为当代和后代提供游憩机会，必须建立一套合理的风景名胜资源保护与利用机制，包括立法、资金来源保证和组织机构的建立。因此，对风景名胜资源管理体制问题必须进行深入细致的研究，探索出具有可行性的保护与利用的协同战略。(4)通过与美国风景名胜资源管理体制的比较分析，来探讨我国风景名胜资源管理体制的创新。当然，美国的基本政治、经济制度、价值观、历史观与我国有较大差异，需以“扬弃”的态度来考察美国风景名胜资源管理体制，研究和建立适合我国国情的风景名胜资源管理体制。