韩国怎样解决低收入家庭住房问题

作为新兴工业化国家，韩国政府在推进社会经济快速发展的过程中，十分重视解决住房问题，特别是解决低收入居民的住房问题，并形成了比较完善的住房政策体系和住房保障措施，值得我们学习和借鉴。
韩国住房政策的演变及其背景
韩国住房政策演变大致可以划分为三个阶段。
(一)住房制度与政策体系构建阶段(1960～1987年)
在这一时期，韩国政府出台了以住房建设促进法为核心，包括建设法、城市规划法、大韩住宅公社法、公共住房法和大韩住房银行法等一系列住房法规；明确了由建设部作为住房建设和住房政策的主管机关，组建了大韩住宅公社、大韩住房银行等参与住房建设和住房金融服务的相关公营机构；构建以5年住房发展计划为主体的住房政策体系和住房普查制度，初步形成了韩国住房制度框架。总体来看，这一时期是韩国经济高速发展的起飞阶段，政府的政策重点主要集中在发展工业方面，对住房问题没有给予高度重视。因此，这一时期制定的三次住房发展计划均没有完成，住房投资占GDP的比例始终在2％～3％的低水平徘徊，住房普及率也由84.2％下降到了71％。
(二)以促进大规模住房建设为重点的政策实践阶段(1988～1998年)
1988年是韩国政府高度关注住房问题并大力发展住宅建设的转折点。其关键的原因是随着人口的自然增长、经济高速发展和城市化进程加速、家庭日益小型化，韩国的住房短缺问题进一步强化，缺房最为严重的首尔及首都圈地区，其住房普及率仅为56.1％和60.2％，并由此引发了房地产价格高涨和市场投机。在此背景下，韩国政府对住房政策进行了一系列重大调整。
首先，增加住房投资，扩大住房建设规模。在1988～1992年200万套住房建设计划和1992～1996年250万套住房建设计划中，政府部门投资建设90万套和127万套的小套型公租房，主要提供给低收入家庭；其余110万套和123万套则鼓励私营机构进行投资建设。
第二，提供足够的建房用地。如在首尔周围开发建造5个大型综合性居住区，以缓和首尔及首都圈建房用地十分紧张的矛盾；有选择地放松对土地开发的管制，并以优惠价格提供给建房者。
第三，住房金融政策向低收入阶层倾斜。主要是通过国民住宅基金、住宅银行及金融机构为“小户型”住房提供低息贷款。
第四，限制住房市场投机行为。一方面，制定规范住房价格的法规，完善与住房有关的税收体制，加强对申请租住公租房的家庭进行资格审查等。另一方面，在强化全国住房电脑管理的基础上，对拥有多处住房和住宅超过一定规模以上的人，由国税厅特别管理，提高财产税并强化让渡所得税的征收；强制购房者购买住房公债，用于支持公租房建设。
总体来看，韩国这一时期的住房政策取得了明显成效，住房投资占GDP的比例提高至5％左右；平均每年新建住房数量均在50万套以上，住房普及率提高到1998年的92.4％，各项居住质量指标均有较大幅度提高。
(三)以完善市场机制为主的住房政策调整阶段(1998年至今)
自1998年亚洲金融危机以来，韩国的住房需求呈直线下降趋势，住房价格快速下降，房地产行业急剧萎缩，大量房地产开发企业破产。虽然目前韩国经济已经进入新一轮快速发展阶段，但住房市场至今也没有恢复到危机之前的水平。其中有两个值得关注的原因，一是进入90年代末期以来，韩国住房普及率已经超过90％，住房需求增长空间有限，并在一定程度上抑制了住房投资需求。二是韩国年轻一代的消费观念和行为发生了巨大变化，他们更多地选择租赁住房，并将消费支出重点转向了汽车、旅游休闲等方面。面对住房市场出现的新变化，韩国政府希望通过完善住房市场机制，促进住房市场的繁荣。其主要政策措施，一是放松对房地产市场价格、私营企业进入住房建筑领域等方面的管制；二是住房金融支持政策更多地向购房者倾斜；三是通过减免房屋转让所得税、购置税和登记税等，鼓励购房并活跃房地产市场。
韩国解决低收入住房问题的主要政策措施
解决低收入家庭住房问题，是韩国住房政策的优先领域，也是韩国政府以及公营住房机构的主要职责。其主要政策措施包括两个方面。
(一)公租房的建设与供给
韩国解决低收入家庭住房问题最基本的政策，是由政府出资或资助建设的、并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房。根据建设资金来源、租赁者资格条件及租金水平，韩国的公租房分成两大类。
第一类是由政府资金支持建设的永久性公租房，开始于上个世纪90年代初期，政府投资占房屋建筑成本的85％。此类公租房是永久性出租房屋，不能出售，租金水平低至每月77000韩元(约合70美元)，主要供给占人口10％的最低收入家庭租用。
第二类是由韩国国民住宅基金提供低息贷款支持建设的可出售公租房。此类公租房由公营的韩国住房公社开发建设，由韩国国民住宅基金提供占总建筑成本40％～50％的低息贷款。其租赁营业期最低为5年。租住此类公租房的低收入家庭可以在租期内进行住房储蓄，在租期结束时依靠住房储蓄和其他政府的金融支持购买公租房的产权。因此，此类公租房实际上也是政府为低收入阶层提供的“低价房”。
从1962年到1998年，韩国政府利用公营机构——大韩住房公社投资建设了94万套公租房，约占同期新建住房总量的9.6％，其中89％的公租房提供给低收入阶层租用，较好地解决了低收入缺房户的住房不足问题。
(二)向低收入家庭提供多种形式的住房支持政策
近年来，随着住房短缺问题的缓解，韩国政府逐步减少了新建公租房，转而通过租金补贴、低息贷款、减免税收等方式向低收入阶层提供支持，以保障低收入家庭也能够达到合理的居住标准，并逐步拥有住房。
1.住房补贴。韩国基本生活保障法规定，收入低于最低生活费用标准的家庭(四口之家，每月收入98.3万韩元或885美元)，当地政府应给予住房补贴。
2.低息租金贷款。在韩国，住房承租人在签订租赁合同时需支付相当于住房价格50％～70％的押金，租赁期结束时押金被返还给承租人。自1998年金融危机之后，为了稳定房地产市场和减轻低收入承租人的住房负担，韩国的国民住宅基金推出了两种针对低收入承租人的租房押金贷款。一是对城市低收入家庭的押金贷款。贷款人需持有当地政府开具的证明文件，可以获得年利率仅为3％、贷款额一般不超过1000万韩元(约9000美元)的押金贷款。二是为无房的低收入劳工的贷款计划。年收入低于3000万韩元的劳工及其低收入居民可以获得相当于租房押金50％的贷款，贷款年率为7.7％～9％。
3.低息购房贷款。低收入无房家庭在购买小型住房时，韩国政府将给予多方面的支持。对于年收入低于3000万韩元或27000美元的无房家庭，在购买85平方米以下公租房或二手住房时，可以申请总额不超过6000万韩元的贷款，贷款年率在7.75％～9％；在购买85平方米以下的新建住房时，可以获得3000万～5000万韩元的住房贷款支持，其贷款年率为8.5％；如果购置60平方米以下的住房，则可获得相当于全部房价70％的贷款支持，贷款年率为8.5％。
4.税收优惠。无房的低收入家庭购买小型住房还可获得相关的税收优惠，购买低于40平方米的住房可免缴住房购置税和交易登记税；购买40～60平方米住房时，减半征收住房购置税和交易登记税。此外，上述低收入家庭使用住房储蓄购买住房，将减少40％的住房购置税和交易登记税。
韩国住房政策演变及解决低收入住房问题的启示与借鉴
(一)全面认识政府住房保障责任，加快研究和制定新时期的住房政策及优先保障领域
住房是人类的基本生活需求，妥善解决国民的住房问题，不仅是经济快速发展的需要，也是保持社会稳定的重要基础。从这一认识出发，韩国政府一方面通过制定相关的法律法规，构建住房制度框架，合理规划和开发住宅用地，实施住房建设促进法等政策，为全体国民日益增长的住房需求提供保障；另一方面，考虑到工业化和城市化快速发展过程中产生的低收入居民住房困境，政府将解决低收入居民住房问题作为住房保障政策的优先领域，通过提供公租房及多种形式的住房支持政策，为低收入家庭提供住房保障。
我国在推进住房制度改革的过程中，政府在为全社会提供住房保障责任的相关职能和作用还明显缺位。这主要表现在两个方面，一是现阶段住房政策的目标更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，而忽略了住房对保持社会稳定的作用；二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对经济结构调整深化、城市化进程不断加快以及收入差距扩大等带来的多样化、多层次的住房需求，特别是大量低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门并没有清晰的认识，因此也难以形成系统的保障政策。
因此，当前需要引导各级政府正确认识政府的全面住房保障责任，并根据我国社会经济发展进入新阶段，工业化、城市化进一步加速发展的趋势，加快研究和制定适应新时期我国城乡居民住房需求特点的住房政策目标和政策措施，在此基础上明确住房保障责任的优先领域及保障标准和形式，以有重点、有步骤地实现政府面向全社会的住房保障责任。
(二)尽快界定低收入家庭标准，采取多种措施为低收入家庭提供住房保障
韩国的经验表明，解决低收入家庭住房问题，必须首先明确界定低收入标准或资格条件，在此基础上，再针对不同类型低收入家庭的住房需求，采取提供公租房、低价房、低息贷款、税收优惠等多种保障措施，以确保低收入居民家庭能够达到合理的居住标准，并逐步拥有自己的住房。
从我国现行

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